一、政府規(guī)制是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)不可或缺的制度安排
現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)是一種混合經(jīng)濟(jì)體制。在混合經(jīng)濟(jì)體制中，政府不再扮演單純的“守夜人”或“全能計(jì)劃者”的角色，而是通過對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的積極參與和干預(yù)，程度不同地影響資源配置的效率和市場主體的行為。
規(guī)制（或稱監(jiān)管、管制）便是政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的一種常見方式。政府規(guī)制是政府的微觀管理職能，即政府運(yùn)用公共權(quán)力，為市場運(yùn)行及企業(yè)行為建立一定的規(guī)則，確保市場的有序運(yùn)轉(zhuǎn)。規(guī)制是政府對(duì)市場與社會(huì)的監(jiān)管，與旨在保證經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與增長的宏觀調(diào)控政策構(gòu)成政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的兩種主要方式。
政府規(guī)制通常包括經(jīng)濟(jì)性規(guī)制和社會(huì)性規(guī)制。
所謂經(jīng)濟(jì)性規(guī)制，是指對(duì)特定產(chǎn)業(yè)的市場進(jìn)入和退出條件、價(jià)格和消費(fèi)水平、產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量等作出明確規(guī)定，以避免造成資源浪費(fèi)或者低效率的配置，妨礙社會(huì)生產(chǎn)效率和服務(wù)供給的公正、穩(wěn)定。經(jīng)濟(jì)性管制主要包括價(jià)格管制、進(jìn)入和退出管制、投資管制、質(zhì)量管制、信息管制等內(nèi)容。
（1）價(jià)格管制。政府對(duì)特定產(chǎn)業(yè)的競爭主體在一定時(shí)期內(nèi)的價(jià)格進(jìn)行規(guī)定，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)原理規(guī)定調(diào)整價(jià)格的周期。
（2）進(jìn)入和退出管制。是確保特定公共經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域存在數(shù)量適當(dāng)?shù)闹黧w的重要調(diào)控手段。確保公共服務(wù)的穩(wěn)定供應(yīng)，以避免出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)、浪費(fèi)資源或者壟斷狀況。
（3）融資管制。政府通過對(duì)經(jīng)濟(jì)主體對(duì)特定產(chǎn)業(yè)進(jìn)行投資的鼓勵(lì)或限制，控制產(chǎn)業(yè)主體的數(shù)量以及資本構(gòu)成比例。
（4）質(zhì)量管制。政府通過對(duì)公共服務(wù)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量，結(jié)合價(jià)格管制、進(jìn)入管制等手段，促使特定產(chǎn)業(yè)主體改進(jìn)服務(wù)質(zhì)量，從而增進(jìn)公共利益。
（5）信息管制。政府利用公共權(quán)力，采取各種政策措施以緩解信息不對(duì)稱問題，使主體處在平等的地位上，以維護(hù)公平。
所謂社會(huì)性規(guī)制則是從環(huán)境保護(hù)和安全保證等目標(biāo)出發(fā)，對(duì)特定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)所實(shí)施的管理和限制，以維護(hù)消費(fèi)者、國民以及其他利害關(guān)系人的健康和安全。
規(guī)制法是政府對(duì)企業(yè)和市場行為實(shí)行規(guī)制的依據(jù)。我國的規(guī)制法有四類：一是全國人大及其常委會(huì)制定和頒布的法律；二是國務(wù)院制定的行政法規(guī)，也包括國務(wù)院各部委根據(jù)法律法規(guī)在本部門權(quán)限內(nèi)制定和頒布的規(guī)章、實(shí)施細(xì)則、命令、指示、通知等；三是地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章；四是規(guī)制機(jī)關(guān)所制定的具有普遍約束力的決定、命令及行政措施。
2007年5月1日起施行的《北京市燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》（以下簡稱《條例》），作為地方的法規(guī)，從本市行政管理體制和行政資源配置的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，對(duì)燃?xì)庑袠I(yè)政府規(guī)制做了最基本的設(shè)計(jì)。《條例》貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，根據(jù)燃?xì)夤?yīng)行業(yè)的特征和在城市經(jīng)濟(jì)中的地位作用，圍繞行政管理體制改革的目標(biāo)要求，正確界定了燃?xì)庑袠I(yè)政府規(guī)制的職責(zé)范圍，并作了比較周到的制度安排，在一定程度上解決了職能越位、缺位、錯(cuò)位的問題，體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)的政府職能，對(duì)提高公共服務(wù)及其保障水平有著重要的指導(dǎo)意義。
二、燃?xì)庑袠I(yè)規(guī)制設(shè)計(jì)的理論依據(jù)和基本定位
燃?xì)夤?yīng)行業(yè)既是競爭性行業(yè)，又是國家要控制的重要領(lǐng)域之一。作為一種能源，燃?xì)庥性S多替代品，如電、煤、油等。因此，燃?xì)猱a(chǎn)業(yè)可能面臨激烈的競爭，也會(huì)面臨需求的不確定性，政府對(duì)其的定位應(yīng)當(dāng)是既有控制又允許適度的競爭。
燃?xì)庑袠I(yè)內(nèi)的一些學(xué)者和政府管理部門的人士曾提出過“X+1+X” 的燃?xì)庑袠I(yè)改革的目標(biāo)模式。在燃?xì)夤?yīng)產(chǎn)業(yè)鏈上，政府要掌控的是燃?xì)赓Y源配置、主干管網(wǎng)、調(diào)度監(jiān)測(cè)、成本和氣價(jià)等要害環(huán)節(jié)，以確保政府對(duì)這一關(guān)乎城市經(jīng)濟(jì)命脈的控制，也就是上述模式中所提的“1”；至于燃?xì)馀l(fā)、銷售和用氣設(shè)備的供應(yīng)、安裝和維修等其他配套性服務(wù)業(yè)務(wù)，屬經(jīng)營性、競爭性的領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)在加強(qiáng)政府對(duì)行業(yè)監(jiān)管的前提下，促成其打破區(qū)域性壟斷，走向市場，引入競爭，也就是上述所提到的前、后兩個(gè)“X”。
三、《條例》設(shè)計(jì)的政府規(guī)制的重點(diǎn)和主要內(nèi)容
《條例》按照現(xiàn)代行政法學(xué)的政府規(guī)制理論，設(shè)計(jì)燃?xì)庑袠I(yè)政府規(guī)制的重點(diǎn)是以下幾個(gè)方面：
（一）規(guī)劃與建設(shè)
根據(jù)《城市規(guī)劃法》、《北京市城市規(guī)劃條例》等相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，燃?xì)鈱I(yè)規(guī)劃是國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃的重要組成部分，是涉及到整個(gè)城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的大問題。它的制定應(yīng)當(dāng)符合本市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要和自然環(huán)境、資源條件、歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)狀的特點(diǎn)。
科學(xué)地制定燃?xì)鈱I(yè)規(guī)劃，保障規(guī)劃的實(shí)施，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的重要前提?！稐l例》中規(guī)定，各級(jí)政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)從可持續(xù)性發(fā)展的思路出發(fā)，加強(qiáng)對(duì)燃?xì)鈱I(yè)規(guī)劃的管理，將燃?xì)馐聵I(yè)的發(fā)展納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，使燃?xì)馐聵I(yè)成為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的有機(jī)組成部分，并分階段、分年度組織實(shí)施。《條例》中還規(guī)定，市級(jí)燃?xì)鈱I(yè)規(guī)劃由市燃?xì)庑姓芾聿块T會(huì)同市能源、規(guī)劃等相關(guān)部門，按照規(guī)定程序組織編制，并經(jīng)市政府批準(zhǔn)后實(shí)施。
上述這些規(guī)定，體現(xiàn)了燃?xì)鈱I(yè)規(guī)劃編制和執(zhí)行的嚴(yán)肅性和政府的規(guī)劃監(jiān)管職能。
燃?xì)鈱I(yè)規(guī)劃是指導(dǎo)燃?xì)庠O(shè)施建設(shè)的依據(jù)，為了確保燃?xì)庠O(shè)施建設(shè)按照燃?xì)鈱I(yè)規(guī)劃實(shí)施，政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)燃?xì)夤こ添?xiàng)目建設(shè)的監(jiān)管。《條例》中強(qiáng)調(diào)：燃?xì)夤こ探ㄔO(shè)應(yīng)當(dāng)符合燃?xì)鈱I(yè)規(guī)劃；新區(qū)建設(shè)和舊區(qū)改造應(yīng)當(dāng)按照燃?xì)鈱I(yè)規(guī)劃配套建設(shè)燃?xì)庠O(shè)施；燃?xì)夤こ添?xiàng)目建設(shè)必須符合規(guī)劃要求，并按照國家和本市規(guī)定的建設(shè)項(xiàng)目審批程序報(bào)批。
鑒于國家和本市關(guān)于工程項(xiàng)目建設(shè)監(jiān)管的法律、法規(guī)已經(jīng)比較豐富和完善，《條例》對(duì)以下兩個(gè)問題進(jìn)行了強(qiáng)調(diào)：
第一，工程施工承包商的選擇?！稐l例》根據(jù)《建筑法》、《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》等相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，要求燃?xì)夤こ添?xiàng)目的勘查、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理作業(yè)單位應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)的資質(zhì)，并在資質(zhì)等級(jí)范圍內(nèi)從事相關(guān)的作業(yè)。
第二，工程質(zhì)量的監(jiān)管。國家和本市非常重視工程質(zhì)量的監(jiān)管，頒布了一系列相關(guān)的法規(guī)、規(guī)章。如：《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》、《工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)制性條文》、《北京市建設(shè)工程質(zhì)量條例》等，建立了施工圖設(shè)計(jì)文件審查制度、工程竣工驗(yàn)收制度、建設(shè)工程質(zhì)量保修制度、工程質(zhì)量監(jiān)督管理制度等保證工程質(zhì)量的相關(guān)制度。《條例》對(duì)此作了重申，并強(qiáng)調(diào)了燃?xì)夤こ虣n案的移交。
（二）資源配置
能源安全是一項(xiàng)長期而重大的戰(zhàn)略任務(wù)，事關(guān)一個(gè)城市的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。要確保首都的能源安全，必須立足當(dāng)前，著眼長遠(yuǎn)，堅(jiān)持一手抓好能源發(fā)展，一手抓好節(jié)能降耗，以能源的可持續(xù)發(fā)展支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。而在以天然氣為主要燃?xì)赓Y源的今天，燃?xì)庑姓芾聿块T應(yīng)摒棄那種只管“資源消費(fèi)”，而不管“資源戰(zhàn)略供應(yīng)”的管理思路，會(huì)同能源主管部門共謀確保燃?xì)赓Y源戰(zhàn)略安全和供應(yīng)安全之略，即：不僅要加強(qiáng)燃?xì)庑袠I(yè)日常供應(yīng)、服務(wù)的監(jiān)管，更主要的是從“服務(wù)型政府”的角度出發(fā)，把監(jiān)管的重點(diǎn)放到燃?xì)赓Y源的落實(shí)、配置和管理的全過程。
根據(jù)本市燃?xì)庀M(fèi)結(jié)構(gòu)，政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)以天然氣中游為主體，積極構(gòu)筑國有能源企業(yè)為主導(dǎo)、保障本市燃?xì)獍踩蛢r(jià)格調(diào)節(jié)的公共平臺(tái)。該平臺(tái)集推進(jìn)氣源和管網(wǎng)建設(shè)、實(shí)施資源配置、保障戰(zhàn)略和應(yīng)急儲(chǔ)備等職責(zé)于一體，最大限度地提供公共服務(wù)，滿足公共利益。這個(gè)平臺(tái)的主要功能應(yīng)實(shí)現(xiàn)：
1、投資建設(shè)及管理。承擔(dān)本市天然氣主干管網(wǎng)、液化天然氣碼頭、大型液化氣儲(chǔ)存及應(yīng)急調(diào)峰等重大燃?xì)庠O(shè)施的投資建設(shè)和安全運(yùn)行管理。
2、資源落實(shí)及分配。負(fù)責(zé)上游天然氣資源的落實(shí)、戰(zhàn)略儲(chǔ)備及資源分配。
3、價(jià)格平衡及調(diào)節(jié)。
（三）供需調(diào)控
燃?xì)鈿庠垂┬枵{(diào)控涉及整個(gè)城市的正常運(yùn)行，它不應(yīng)由某個(gè)企業(yè)所獨(dú)自承擔(dān)的，在市場化過程中更不能由非國有企業(yè)所承擔(dān)，而必須由政府來建立燃?xì)夤?yīng)和需求的宏觀調(diào)控機(jī)制，強(qiáng)化政府對(duì)本市燃?xì)赓Y源的配置、調(diào)度、戰(zhàn)略儲(chǔ)備等監(jiān)管職能。
在2004－2005年采暖季，本市發(fā)生天然氣供應(yīng)緊張的局面后，政府各有關(guān)部門、燃?xì)夤?yīng)單位及時(shí)采取堅(jiān)決的措施，加強(qiáng)燃?xì)庑枨髠?cè)管理，對(duì)全市天然氣供應(yīng)與需求實(shí)行計(jì)劃控制。實(shí)踐證明：這一方式對(duì)保障我市天然氣供應(yīng)安全起到了積極作用。因此，《條例》將此方式肯定了下來。明確由市燃?xì)庑姓芾聿块T負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)天然氣氣源供應(yīng)，制定本市中長期及年度用氣計(jì)劃，分配從長輸管線購買天然氣的指標(biāo)。由市發(fā)展改革行政管理部門負(fù)責(zé)全市的能源結(jié)構(gòu)平衡，確定天然氣所占的能源比例，并與國家發(fā)展改革部門協(xié)調(diào)北京市的天然氣供應(yīng)指標(biāo)。
（四）運(yùn)營
縱觀國內(nèi)外燃?xì)庑袠I(yè)政府規(guī)制的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)燃?xì)夤?yīng)運(yùn)營階段的監(jiān)管無疑應(yīng)是整個(gè)監(jiān)管過程的核心。在某種意義上，監(jiān)管的實(shí)質(zhì)就是對(duì)運(yùn)營的監(jiān)管，而對(duì)于規(guī)劃、建設(shè)，市場準(zhǔn)入等的監(jiān)管都可以視為運(yùn)營監(jiān)管的延伸，這種延伸也體現(xiàn)了“監(jiān)管”概念在我國具體行政管理體制下的調(diào)整和適應(yīng)。
本文把安全和質(zhì)量、服務(wù)、信息披露等的監(jiān)管均歸結(jié)為運(yùn)營監(jiān)管。
1、安全和質(zhì)量
燃?xì)夤?yīng)安全和質(zhì)量安全關(guān)系到公眾的生活質(zhì)量，關(guān)系到社會(huì)的安全和穩(wěn)定，關(guān)系到整體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在一些地區(qū)，燃?xì)饨?jīng)營者缺乏提高服務(wù)質(zhì)量的激勵(lì)，相反卻存在通過低質(zhì)量的服務(wù)降低經(jīng)營成本的動(dòng)力。近幾年，因燃?xì)獍踩鹿暑l頻發(fā)生，給人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)造成了巨大損失。因此，加強(qiáng)燃?xì)夤?yīng)安全和質(zhì)量監(jiān)管已經(jīng)成為燃?xì)庑姓芾聿块T刻不容緩的任務(wù)。
《條例》中設(shè)計(jì)的燃?xì)夤?yīng)安全和質(zhì)量的監(jiān)管主要包含以下內(nèi)容：
第一、安全和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的制定和公告。從國內(nèi)外燃?xì)夤?yīng)監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)看，一般都對(duì)燃?xì)夤?yīng)行業(yè)制定了獨(dú)立的行業(yè)安全和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，并隨著技術(shù)及市場的發(fā)展變化不斷地加以修改、完善，而且日趨具體和詳細(xì)?！稐l例》盡管規(guī)定了燃?xì)夤芾砼c服務(wù)的基本原則、制度，明確了各類主體的權(quán)利與義務(wù)，但是《條例》的有效實(shí)施，還需要有一系列關(guān)于燃?xì)獍踩?、質(zhì)量、服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范作支撐，以細(xì)化法規(guī)的內(nèi)容。
為此《條例》規(guī)定，燃?xì)庑姓芾聿块T有責(zé)任會(huì)同有關(guān)部門制定符合地方特點(diǎn)的燃?xì)獍踩?、質(zhì)量、服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，并向社會(huì)公布。
第二、對(duì)安全和質(zhì)量的監(jiān)督。為確保燃?xì)饨?jīng)營者遵守法定的安全和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)管部門應(yīng)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。因此《條例》中規(guī)定：燃?xì)庑姓芾聿块T應(yīng)當(dāng)建立健全監(jiān)督管理制度，依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，對(duì)燃?xì)夤?yīng)企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督檢查；向社會(huì)公布舉報(bào)和投訴電話、信箱和電子郵件地址，并受理有關(guān)燃?xì)獍踩⑷細(xì)赓|(zhì)量、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)質(zhì)量的舉報(bào)和投訴。需要注意的是：按照《行政許可法》的規(guī)定，燃?xì)庑姓芾聿块T在行使監(jiān)督檢查權(quán)力時(shí)不應(yīng)造成對(duì)燃?xì)夤?yīng)的干擾或中斷，也不應(yīng)給經(jīng)營者造成不應(yīng)有的額外費(fèi)用。
另外，要求關(guān)鍵崗位的管理、操作人員具有某種專業(yè)職業(yè)技術(shù)資格也是確保燃?xì)夤?yīng)安全和質(zhì)量的有效措施。對(duì)此《條例》中規(guī)定：燃?xì)夤?yīng)企業(yè)中從事管理、技術(shù)和操作等工作的人員的配置應(yīng)當(dāng)與經(jīng)營規(guī)模相適應(yīng)，并符合國家和本市的有關(guān)專業(yè)培訓(xùn)、考核要求，其中特別明確了燃?xì)夤?yīng)企業(yè)主要負(fù)責(zé)人和安全管理人員，應(yīng)當(dāng)依法通過燃?xì)獍踩a(chǎn)知識(shí)和管理能力考核，實(shí)行持證上崗。
第三、確保燃?xì)庠O(shè)施的運(yùn)營免受來自外部的安全威脅。重點(diǎn)是要加強(qiáng)對(duì)燃?xì)夤艿涝O(shè)施的保護(hù)。目前本市共有燃?xì)夤艿兰s1.2萬公里。根據(jù)本市燃?xì)?#8220;十一五”發(fā)展規(guī)劃，今后幾年還將重點(diǎn)建設(shè)新發(fā)展區(qū)域的天然氣管網(wǎng)系統(tǒng)。然而，隨著首都城市建設(shè)的不斷發(fā)展，在全市范圍內(nèi)同樣也還進(jìn)行著大量的工程建設(shè)活動(dòng)。如果缺乏有效的管理，工程建設(shè)活動(dòng)很可能會(huì)對(duì)燃?xì)庠O(shè)施，尤其是地下燃?xì)夤艿涝O(shè)施，造成損壞。近年來，本市已發(fā)生了多起因建設(shè)工程施工破壞燃?xì)庠O(shè)施而引發(fā)的燃?xì)獍踩鹿?，?dǎo)致燃?xì)夤?yīng)中斷，并造成了人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失?！稐l例》中重申了國家《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》的相關(guān)規(guī)定，進(jìn)一步明確了工程建設(shè)單位、施工單位和燃?xì)夤?yīng)單位對(duì)燃?xì)庠O(shè)施的保護(hù)責(zé)任，還規(guī)定了在地下燃?xì)夤艿腊踩g距范圍內(nèi)的禁止行為?！稐l例》根據(jù)有關(guān)行政法規(guī)，在法律責(zé)任中對(duì)未履行燃?xì)庠O(shè)施保護(hù)職責(zé)，破壞燃?xì)庠O(shè)施等行為加大了處罰的力度。
第四、對(duì)液化石油氣供應(yīng)的監(jiān)管。液化石油氣供應(yīng)的安全和質(zhì)量監(jiān)管有別于管道燃?xì)狻．?dāng)前，在本市一些地區(qū)還存在私設(shè)瓶裝液化氣供應(yīng)站點(diǎn)，非法運(yùn)輸、違法兜售液化氣的現(xiàn)象，一些供應(yīng)站點(diǎn)還在使用劣質(zhì)、未按規(guī)定進(jìn)行檢驗(yàn)、超期或判廢的氣瓶，還有的供應(yīng)站點(diǎn)采用倒灌，充水等手段對(duì)用戶進(jìn)行欺詐等。因此，瓶裝液化石油氣供應(yīng)監(jiān)管的重點(diǎn)是規(guī)范氣瓶的安全管理和氣瓶充裝行為?！稐l例》吸納了國家《氣瓶安全監(jiān)察規(guī)定》中的適用內(nèi)容，對(duì)液化石油氣氣瓶安全管理、充裝作了明確和嚴(yán)格的規(guī)定。在法律責(zé)任中，明確了燃?xì)庑姓芾聿块T和質(zhì)量技術(shù)技監(jiān)等部門要密切配合，嚴(yán)厲打擊瓶裝液化石油氣供應(yīng)中的違法行為。
第五、對(duì)燃?xì)馄骶咪N售和使用的監(jiān)管。
燃?xì)馄骶叩陌踩鹿试谌細(xì)馐鹿手姓嫉谋戎剌^大,因此，監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)重視對(duì)燃?xì)馄骶叩陌踩O(jiān)管。從保證燃?xì)馐褂冒踩霭l(fā)，《條例》中規(guī)定了在本市銷售和使用的燃?xì)馄骶邞?yīng)當(dāng)實(shí)行氣源適配性檢測(cè),并落實(shí)產(chǎn)品安裝維修等售后服務(wù)單位。同時(shí)，明確質(zhì)量技術(shù)部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)國家和本市有關(guān)規(guī)定，如：《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》、《產(chǎn)品質(zhì)量國家監(jiān)督抽查管理辦法》、《北京市產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理?xiàng)l例》等規(guī)定，對(duì)燃?xì)馄骶弋a(chǎn)品質(zhì)量實(shí)行監(jiān)督檢查制度，并向社會(huì)發(fā)布質(zhì)量監(jiān)督檢查結(jié)果。
2、供應(yīng)服務(wù)
監(jiān)管的重點(diǎn)是推行公開辦事制度，提升燃?xì)夤?yīng)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。燃?xì)庑姓芾聿块T應(yīng)當(dāng)把推行公開辦事制度作為履行公共服務(wù)職能的一項(xiàng)重要舉措，督促燃?xì)夤?yīng)服務(wù)單位結(jié)合實(shí)際，轉(zhuǎn)變行風(fēng)，完善服務(wù)體系，提高辦事效率和服務(wù)水平，切實(shí)保障燃?xì)庥脩舻闹闄?quán)和監(jiān)督權(quán)。《條例》中明確了燃?xì)夤?yīng)單位推行公開辦事制度的具體內(nèi)容和要求。
3、信息披露
信息披露義務(wù)是指燃?xì)夤?yīng)企業(yè)有將設(shè)施建設(shè)、安全生產(chǎn)和經(jīng)營相關(guān)的信息向監(jiān)管部門以及社會(huì)公眾提供的義務(wù)。
燃?xì)夤?yīng)行業(yè)監(jiān)管中存在的一個(gè)大問題就是信息不對(duì)稱。由于管道燃?xì)饨?jīng)營的自然壟斷性，監(jiān)管部門很難從經(jīng)營者之外的渠道獲得運(yùn)營成本等真實(shí)的信息。這樣一來，經(jīng)營者自身便成為了監(jiān)管部門最主要的信息來源途徑。另外，由于燃?xì)夤?yīng)產(chǎn)品和服務(wù)存在公共特性，社會(huì)公眾應(yīng)具有相應(yīng)的知情權(quán)。因此，經(jīng)營者充分和真實(shí)的信息披露是政府規(guī)制體系的必然要求，它有助于監(jiān)管部門更加有效地實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)營者的監(jiān)管，同時(shí)有利于保障燃?xì)庥脩魴?quán)益，發(fā)揮社會(huì)公眾的監(jiān)督作用?！稐l例》中規(guī)定了燃?xì)夤?yīng)企業(yè)向燃?xì)庑姓芾聿块T披露信息的義務(wù)，市市政管委也會(huì)同市統(tǒng)計(jì)局在全市建立了統(tǒng)一的燃?xì)饨y(tǒng)計(jì)報(bào)告制度，規(guī)定了燃?xì)夤?yīng)企業(yè)提供信息的時(shí)間、形式和方式。燃?xì)夤?yīng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)保證其所提供的信息為充分、真實(shí)和可信的。若違反該義務(wù)，故意隱瞞重要信息或提供虛假信息，應(yīng)受到相應(yīng)的懲處。但監(jiān)管部門也應(yīng)注意履行相應(yīng)的義務(wù)，即對(duì)披露的信息中涉及企業(yè)的技術(shù)秘密和商業(yè)秘密負(fù)有保密的義務(wù)。
（五）應(yīng)急機(jī)制
燃?xì)夤?yīng)應(yīng)急機(jī)制不僅指對(duì)已經(jīng)發(fā)生的燃?xì)夤?yīng)突發(fā)事件的處置，更重要的是對(duì)突發(fā)事件的預(yù)防、對(duì)潛在的突發(fā)事件誘因的察覺和預(yù)測(cè)的機(jī)制。建立燃?xì)夤?yīng)應(yīng)急機(jī)制是監(jiān)管部門與燃?xì)夤?yīng)企業(yè)的共同責(zé)任。
燃?xì)夤?yīng)的應(yīng)急機(jī)制主要在兩種情況下應(yīng)用：一是由于燃?xì)饨?jīng)營者違反義務(wù)或出現(xiàn)經(jīng)營困難而中斷服務(wù)或不能正常提供合格服務(wù)而造成的突發(fā)狀態(tài)；二是由于自然災(zāi)害、戰(zhàn)爭、疾病等突發(fā)性緊急事件而造成的緊急狀態(tài)。為預(yù)防和應(yīng)對(duì)這兩種情況的出現(xiàn)，確保不間斷地向公眾提供供氣服務(wù)以確保公共安全和利益，就需要監(jiān)管部門和燃?xì)夤?yīng)企業(yè)制定應(yīng)急預(yù)案，建立在必要情況下由政府組織臨時(shí)接管燃?xì)夤獾闹贫?。自從SARS事件開始，應(yīng)急機(jī)制的建立在全社會(huì)受到了普遍的重視。由于燃?xì)夤?yīng)產(chǎn)品和服務(wù)的特性，使這個(gè)領(lǐng)域中應(yīng)急機(jī)制的建立具有尤其重要的意義。
《條例》對(duì)應(yīng)急機(jī)制從兩個(gè)方面作出了規(guī)定：
第一，各級(jí)人民政府、燃?xì)庑姓芾聿块T和燃?xì)夤?yīng)單位，都應(yīng)當(dāng)依法制定燃?xì)鈶?yīng)急預(yù)案，并明確了市、區(qū)縣和燃?xì)夤?yīng)單位三級(jí)應(yīng)急預(yù)案的編制要求，即：市級(jí)燃?xì)鈶?yīng)急預(yù)案由市燃?xì)庑姓芾聿块T會(huì)同有關(guān)部門制定，并報(bào)市人民政府批準(zhǔn)后組織實(shí)施；區(qū)（縣）燃?xì)鈶?yīng)急預(yù)案由區(qū)縣人民政府組織有關(guān)部門編制，并報(bào)市人民政府備案；燃?xì)夤?yīng)單位的應(yīng)急預(yù)案由燃?xì)夤?yīng)單位根據(jù)國家和本市有關(guān)應(yīng)急預(yù)案的規(guī)定來編制。《條例》還要求對(duì)應(yīng)急預(yù)案實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，增強(qiáng)預(yù)案的針對(duì)性和實(shí)效性，規(guī)定有關(guān)部門和單位應(yīng)當(dāng)有計(jì)劃、有重點(diǎn)地進(jìn)行燃?xì)鈶?yīng)急預(yù)案演練，并根據(jù)實(shí)際情況及時(shí)修訂。
第二，在燃?xì)夤?yīng)單位因自身原因而中斷服務(wù)或因客觀原因而無法提供服務(wù)的情況下，監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)具有介入或組織臨時(shí)接管燃?xì)夤?yīng)服務(wù)的權(quán)力。目前要進(jìn)行的工作是，規(guī)定監(jiān)管部門行使該項(xiàng)權(quán)力的條件和方式，以保護(hù)燃?xì)饨?jīng)營者的合法權(quán)益。
監(jiān)管部門組織接管燃?xì)夤?yīng)服務(wù)應(yīng)當(dāng)是暫時(shí)的，當(dāng)經(jīng)營者恢復(fù)提供服務(wù)的能力后，監(jiān)管部門應(yīng)即撤出接管。
四、結(jié)束語
規(guī)制不同于傳統(tǒng)的行政管理的地方在于，它既不是什么都管，也不是放手什么都不管。因此，合理地確定規(guī)制的邊界尤為重要，既不能放棄監(jiān)管職責(zé)，又不能回到什么都管的老路上去。實(shí)際上是要進(jìn)行監(jiān)管措施的合理性計(jì)算，衡量監(jiān)管的成本與收益?！稐l例》根據(jù)國家《行政許可法》和燃?xì)夤?yīng)行業(yè)的特征對(duì)政府規(guī)制作了制度設(shè)計(jì)，力求拉近立法與現(xiàn)實(shí)的距離。但是應(yīng)該看到：一方面，我們正在進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)體制改革改變了過去經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的格局，創(chuàng)造了無數(shù)以逐利為目的的企業(yè)，形成了消費(fèi)者、企業(yè)、行業(yè)組織、政府等不同主體之間的新權(quán)責(zé)和利益關(guān)系，因而產(chǎn)生了許多新的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題。另一方面，由于法律體系和市場制度還不盡完善，社會(huì)信用體系還有嚴(yán)重缺失。因此，在這種情況下，政府必須加強(qiáng)規(guī)制，保護(hù)合法、服務(wù)守法、制裁違法。
燃?xì)獗O(jiān)管機(jī)構(gòu)要吸取國家藥監(jiān)局運(yùn)行中出現(xiàn)問題的教訓(xùn)，依照《行政許可法》確定的公開、公平、公正的原則完善自身建設(shè)，有效履行監(jiān)管責(zé)任，形成一套政府有效監(jiān)管、行業(yè)企業(yè)自律、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)組織積極參與、全社會(huì)監(jiān)督的新型治理機(jī)制。這將為推動(dòng)我國行政管理體制改革、實(shí)現(xiàn)法治政府建設(shè)做出貢獻(xiàn)（完）。
現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)是一種混合經(jīng)濟(jì)體制。在混合經(jīng)濟(jì)體制中，政府不再扮演單純的“守夜人”或“全能計(jì)劃者”的角色，而是通過對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的積極參與和干預(yù)，程度不同地影響資源配置的效率和市場主體的行為。
規(guī)制（或稱監(jiān)管、管制）便是政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的一種常見方式。政府規(guī)制是政府的微觀管理職能，即政府運(yùn)用公共權(quán)力，為市場運(yùn)行及企業(yè)行為建立一定的規(guī)則，確保市場的有序運(yùn)轉(zhuǎn)。規(guī)制是政府對(duì)市場與社會(huì)的監(jiān)管，與旨在保證經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與增長的宏觀調(diào)控政策構(gòu)成政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的兩種主要方式。
政府規(guī)制通常包括經(jīng)濟(jì)性規(guī)制和社會(huì)性規(guī)制。
所謂經(jīng)濟(jì)性規(guī)制，是指對(duì)特定產(chǎn)業(yè)的市場進(jìn)入和退出條件、價(jià)格和消費(fèi)水平、產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量等作出明確規(guī)定，以避免造成資源浪費(fèi)或者低效率的配置，妨礙社會(huì)生產(chǎn)效率和服務(wù)供給的公正、穩(wěn)定。經(jīng)濟(jì)性管制主要包括價(jià)格管制、進(jìn)入和退出管制、投資管制、質(zhì)量管制、信息管制等內(nèi)容。
（1）價(jià)格管制。政府對(duì)特定產(chǎn)業(yè)的競爭主體在一定時(shí)期內(nèi)的價(jià)格進(jìn)行規(guī)定，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)原理規(guī)定調(diào)整價(jià)格的周期。
（2）進(jìn)入和退出管制。是確保特定公共經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域存在數(shù)量適當(dāng)?shù)闹黧w的重要調(diào)控手段。確保公共服務(wù)的穩(wěn)定供應(yīng)，以避免出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)、浪費(fèi)資源或者壟斷狀況。
（3）融資管制。政府通過對(duì)經(jīng)濟(jì)主體對(duì)特定產(chǎn)業(yè)進(jìn)行投資的鼓勵(lì)或限制，控制產(chǎn)業(yè)主體的數(shù)量以及資本構(gòu)成比例。
（4）質(zhì)量管制。政府通過對(duì)公共服務(wù)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量，結(jié)合價(jià)格管制、進(jìn)入管制等手段，促使特定產(chǎn)業(yè)主體改進(jìn)服務(wù)質(zhì)量，從而增進(jìn)公共利益。
（5）信息管制。政府利用公共權(quán)力，采取各種政策措施以緩解信息不對(duì)稱問題，使主體處在平等的地位上，以維護(hù)公平。
所謂社會(huì)性規(guī)制則是從環(huán)境保護(hù)和安全保證等目標(biāo)出發(fā)，對(duì)特定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)所實(shí)施的管理和限制，以維護(hù)消費(fèi)者、國民以及其他利害關(guān)系人的健康和安全。
規(guī)制法是政府對(duì)企業(yè)和市場行為實(shí)行規(guī)制的依據(jù)。我國的規(guī)制法有四類：一是全國人大及其常委會(huì)制定和頒布的法律；二是國務(wù)院制定的行政法規(guī)，也包括國務(wù)院各部委根據(jù)法律法規(guī)在本部門權(quán)限內(nèi)制定和頒布的規(guī)章、實(shí)施細(xì)則、命令、指示、通知等；三是地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章；四是規(guī)制機(jī)關(guān)所制定的具有普遍約束力的決定、命令及行政措施。
2007年5月1日起施行的《北京市燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》（以下簡稱《條例》），作為地方的法規(guī)，從本市行政管理體制和行政資源配置的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，對(duì)燃?xì)庑袠I(yè)政府規(guī)制做了最基本的設(shè)計(jì)。《條例》貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，根據(jù)燃?xì)夤?yīng)行業(yè)的特征和在城市經(jīng)濟(jì)中的地位作用，圍繞行政管理體制改革的目標(biāo)要求，正確界定了燃?xì)庑袠I(yè)政府規(guī)制的職責(zé)范圍，并作了比較周到的制度安排，在一定程度上解決了職能越位、缺位、錯(cuò)位的問題，體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)的政府職能，對(duì)提高公共服務(wù)及其保障水平有著重要的指導(dǎo)意義。
二、燃?xì)庑袠I(yè)規(guī)制設(shè)計(jì)的理論依據(jù)和基本定位
燃?xì)夤?yīng)行業(yè)既是競爭性行業(yè)，又是國家要控制的重要領(lǐng)域之一。作為一種能源，燃?xì)庥性S多替代品，如電、煤、油等。因此，燃?xì)猱a(chǎn)業(yè)可能面臨激烈的競爭，也會(huì)面臨需求的不確定性，政府對(duì)其的定位應(yīng)當(dāng)是既有控制又允許適度的競爭。
燃?xì)庑袠I(yè)內(nèi)的一些學(xué)者和政府管理部門的人士曾提出過“X+1+X” 的燃?xì)庑袠I(yè)改革的目標(biāo)模式。在燃?xì)夤?yīng)產(chǎn)業(yè)鏈上，政府要掌控的是燃?xì)赓Y源配置、主干管網(wǎng)、調(diào)度監(jiān)測(cè)、成本和氣價(jià)等要害環(huán)節(jié)，以確保政府對(duì)這一關(guān)乎城市經(jīng)濟(jì)命脈的控制，也就是上述模式中所提的“1”；至于燃?xì)馀l(fā)、銷售和用氣設(shè)備的供應(yīng)、安裝和維修等其他配套性服務(wù)業(yè)務(wù)，屬經(jīng)營性、競爭性的領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)在加強(qiáng)政府對(duì)行業(yè)監(jiān)管的前提下，促成其打破區(qū)域性壟斷，走向市場，引入競爭，也就是上述所提到的前、后兩個(gè)“X”。
三、《條例》設(shè)計(jì)的政府規(guī)制的重點(diǎn)和主要內(nèi)容
《條例》按照現(xiàn)代行政法學(xué)的政府規(guī)制理論，設(shè)計(jì)燃?xì)庑袠I(yè)政府規(guī)制的重點(diǎn)是以下幾個(gè)方面：
（一）規(guī)劃與建設(shè)
根據(jù)《城市規(guī)劃法》、《北京市城市規(guī)劃條例》等相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，燃?xì)鈱I(yè)規(guī)劃是國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃的重要組成部分，是涉及到整個(gè)城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的大問題。它的制定應(yīng)當(dāng)符合本市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要和自然環(huán)境、資源條件、歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)狀的特點(diǎn)。
科學(xué)地制定燃?xì)鈱I(yè)規(guī)劃，保障規(guī)劃的實(shí)施，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的重要前提?！稐l例》中規(guī)定，各級(jí)政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)從可持續(xù)性發(fā)展的思路出發(fā)，加強(qiáng)對(duì)燃?xì)鈱I(yè)規(guī)劃的管理，將燃?xì)馐聵I(yè)的發(fā)展納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，使燃?xì)馐聵I(yè)成為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的有機(jī)組成部分，并分階段、分年度組織實(shí)施。《條例》中還規(guī)定，市級(jí)燃?xì)鈱I(yè)規(guī)劃由市燃?xì)庑姓芾聿块T會(huì)同市能源、規(guī)劃等相關(guān)部門，按照規(guī)定程序組織編制，并經(jīng)市政府批準(zhǔn)后實(shí)施。
上述這些規(guī)定，體現(xiàn)了燃?xì)鈱I(yè)規(guī)劃編制和執(zhí)行的嚴(yán)肅性和政府的規(guī)劃監(jiān)管職能。
燃?xì)鈱I(yè)規(guī)劃是指導(dǎo)燃?xì)庠O(shè)施建設(shè)的依據(jù)，為了確保燃?xì)庠O(shè)施建設(shè)按照燃?xì)鈱I(yè)規(guī)劃實(shí)施，政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)燃?xì)夤こ添?xiàng)目建設(shè)的監(jiān)管。《條例》中強(qiáng)調(diào)：燃?xì)夤こ探ㄔO(shè)應(yīng)當(dāng)符合燃?xì)鈱I(yè)規(guī)劃；新區(qū)建設(shè)和舊區(qū)改造應(yīng)當(dāng)按照燃?xì)鈱I(yè)規(guī)劃配套建設(shè)燃?xì)庠O(shè)施；燃?xì)夤こ添?xiàng)目建設(shè)必須符合規(guī)劃要求，并按照國家和本市規(guī)定的建設(shè)項(xiàng)目審批程序報(bào)批。
鑒于國家和本市關(guān)于工程項(xiàng)目建設(shè)監(jiān)管的法律、法規(guī)已經(jīng)比較豐富和完善，《條例》對(duì)以下兩個(gè)問題進(jìn)行了強(qiáng)調(diào)：
第一，工程施工承包商的選擇?！稐l例》根據(jù)《建筑法》、《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》等相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，要求燃?xì)夤こ添?xiàng)目的勘查、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理作業(yè)單位應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)的資質(zhì)，并在資質(zhì)等級(jí)范圍內(nèi)從事相關(guān)的作業(yè)。
第二，工程質(zhì)量的監(jiān)管。國家和本市非常重視工程質(zhì)量的監(jiān)管，頒布了一系列相關(guān)的法規(guī)、規(guī)章。如：《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》、《工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)制性條文》、《北京市建設(shè)工程質(zhì)量條例》等，建立了施工圖設(shè)計(jì)文件審查制度、工程竣工驗(yàn)收制度、建設(shè)工程質(zhì)量保修制度、工程質(zhì)量監(jiān)督管理制度等保證工程質(zhì)量的相關(guān)制度。《條例》對(duì)此作了重申，并強(qiáng)調(diào)了燃?xì)夤こ虣n案的移交。
（二）資源配置
能源安全是一項(xiàng)長期而重大的戰(zhàn)略任務(wù)，事關(guān)一個(gè)城市的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。要確保首都的能源安全，必須立足當(dāng)前，著眼長遠(yuǎn)，堅(jiān)持一手抓好能源發(fā)展，一手抓好節(jié)能降耗，以能源的可持續(xù)發(fā)展支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。而在以天然氣為主要燃?xì)赓Y源的今天，燃?xì)庑姓芾聿块T應(yīng)摒棄那種只管“資源消費(fèi)”，而不管“資源戰(zhàn)略供應(yīng)”的管理思路，會(huì)同能源主管部門共謀確保燃?xì)赓Y源戰(zhàn)略安全和供應(yīng)安全之略，即：不僅要加強(qiáng)燃?xì)庑袠I(yè)日常供應(yīng)、服務(wù)的監(jiān)管，更主要的是從“服務(wù)型政府”的角度出發(fā)，把監(jiān)管的重點(diǎn)放到燃?xì)赓Y源的落實(shí)、配置和管理的全過程。
根據(jù)本市燃?xì)庀M(fèi)結(jié)構(gòu)，政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)以天然氣中游為主體，積極構(gòu)筑國有能源企業(yè)為主導(dǎo)、保障本市燃?xì)獍踩蛢r(jià)格調(diào)節(jié)的公共平臺(tái)。該平臺(tái)集推進(jìn)氣源和管網(wǎng)建設(shè)、實(shí)施資源配置、保障戰(zhàn)略和應(yīng)急儲(chǔ)備等職責(zé)于一體，最大限度地提供公共服務(wù)，滿足公共利益。這個(gè)平臺(tái)的主要功能應(yīng)實(shí)現(xiàn)：
1、投資建設(shè)及管理。承擔(dān)本市天然氣主干管網(wǎng)、液化天然氣碼頭、大型液化氣儲(chǔ)存及應(yīng)急調(diào)峰等重大燃?xì)庠O(shè)施的投資建設(shè)和安全運(yùn)行管理。
2、資源落實(shí)及分配。負(fù)責(zé)上游天然氣資源的落實(shí)、戰(zhàn)略儲(chǔ)備及資源分配。
3、價(jià)格平衡及調(diào)節(jié)。
（三）供需調(diào)控
燃?xì)鈿庠垂┬枵{(diào)控涉及整個(gè)城市的正常運(yùn)行，它不應(yīng)由某個(gè)企業(yè)所獨(dú)自承擔(dān)的，在市場化過程中更不能由非國有企業(yè)所承擔(dān)，而必須由政府來建立燃?xì)夤?yīng)和需求的宏觀調(diào)控機(jī)制，強(qiáng)化政府對(duì)本市燃?xì)赓Y源的配置、調(diào)度、戰(zhàn)略儲(chǔ)備等監(jiān)管職能。
在2004－2005年采暖季，本市發(fā)生天然氣供應(yīng)緊張的局面后，政府各有關(guān)部門、燃?xì)夤?yīng)單位及時(shí)采取堅(jiān)決的措施，加強(qiáng)燃?xì)庑枨髠?cè)管理，對(duì)全市天然氣供應(yīng)與需求實(shí)行計(jì)劃控制。實(shí)踐證明：這一方式對(duì)保障我市天然氣供應(yīng)安全起到了積極作用。因此，《條例》將此方式肯定了下來。明確由市燃?xì)庑姓芾聿块T負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)天然氣氣源供應(yīng)，制定本市中長期及年度用氣計(jì)劃，分配從長輸管線購買天然氣的指標(biāo)。由市發(fā)展改革行政管理部門負(fù)責(zé)全市的能源結(jié)構(gòu)平衡，確定天然氣所占的能源比例，并與國家發(fā)展改革部門協(xié)調(diào)北京市的天然氣供應(yīng)指標(biāo)。
（四）運(yùn)營
縱觀國內(nèi)外燃?xì)庑袠I(yè)政府規(guī)制的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)燃?xì)夤?yīng)運(yùn)營階段的監(jiān)管無疑應(yīng)是整個(gè)監(jiān)管過程的核心。在某種意義上，監(jiān)管的實(shí)質(zhì)就是對(duì)運(yùn)營的監(jiān)管，而對(duì)于規(guī)劃、建設(shè)，市場準(zhǔn)入等的監(jiān)管都可以視為運(yùn)營監(jiān)管的延伸，這種延伸也體現(xiàn)了“監(jiān)管”概念在我國具體行政管理體制下的調(diào)整和適應(yīng)。
本文把安全和質(zhì)量、服務(wù)、信息披露等的監(jiān)管均歸結(jié)為運(yùn)營監(jiān)管。
1、安全和質(zhì)量
燃?xì)夤?yīng)安全和質(zhì)量安全關(guān)系到公眾的生活質(zhì)量，關(guān)系到社會(huì)的安全和穩(wěn)定，關(guān)系到整體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在一些地區(qū)，燃?xì)饨?jīng)營者缺乏提高服務(wù)質(zhì)量的激勵(lì)，相反卻存在通過低質(zhì)量的服務(wù)降低經(jīng)營成本的動(dòng)力。近幾年，因燃?xì)獍踩鹿暑l頻發(fā)生，給人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)造成了巨大損失。因此，加強(qiáng)燃?xì)夤?yīng)安全和質(zhì)量監(jiān)管已經(jīng)成為燃?xì)庑姓芾聿块T刻不容緩的任務(wù)。
《條例》中設(shè)計(jì)的燃?xì)夤?yīng)安全和質(zhì)量的監(jiān)管主要包含以下內(nèi)容：
第一、安全和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的制定和公告。從國內(nèi)外燃?xì)夤?yīng)監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)看，一般都對(duì)燃?xì)夤?yīng)行業(yè)制定了獨(dú)立的行業(yè)安全和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，并隨著技術(shù)及市場的發(fā)展變化不斷地加以修改、完善，而且日趨具體和詳細(xì)?！稐l例》盡管規(guī)定了燃?xì)夤芾砼c服務(wù)的基本原則、制度，明確了各類主體的權(quán)利與義務(wù)，但是《條例》的有效實(shí)施，還需要有一系列關(guān)于燃?xì)獍踩?、質(zhì)量、服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范作支撐，以細(xì)化法規(guī)的內(nèi)容。
為此《條例》規(guī)定，燃?xì)庑姓芾聿块T有責(zé)任會(huì)同有關(guān)部門制定符合地方特點(diǎn)的燃?xì)獍踩?、質(zhì)量、服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，并向社會(huì)公布。
第二、對(duì)安全和質(zhì)量的監(jiān)督。為確保燃?xì)饨?jīng)營者遵守法定的安全和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)管部門應(yīng)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。因此《條例》中規(guī)定：燃?xì)庑姓芾聿块T應(yīng)當(dāng)建立健全監(jiān)督管理制度，依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，對(duì)燃?xì)夤?yīng)企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督檢查；向社會(huì)公布舉報(bào)和投訴電話、信箱和電子郵件地址，并受理有關(guān)燃?xì)獍踩⑷細(xì)赓|(zhì)量、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)質(zhì)量的舉報(bào)和投訴。需要注意的是：按照《行政許可法》的規(guī)定，燃?xì)庑姓芾聿块T在行使監(jiān)督檢查權(quán)力時(shí)不應(yīng)造成對(duì)燃?xì)夤?yīng)的干擾或中斷，也不應(yīng)給經(jīng)營者造成不應(yīng)有的額外費(fèi)用。
另外，要求關(guān)鍵崗位的管理、操作人員具有某種專業(yè)職業(yè)技術(shù)資格也是確保燃?xì)夤?yīng)安全和質(zhì)量的有效措施。對(duì)此《條例》中規(guī)定：燃?xì)夤?yīng)企業(yè)中從事管理、技術(shù)和操作等工作的人員的配置應(yīng)當(dāng)與經(jīng)營規(guī)模相適應(yīng)，并符合國家和本市的有關(guān)專業(yè)培訓(xùn)、考核要求，其中特別明確了燃?xì)夤?yīng)企業(yè)主要負(fù)責(zé)人和安全管理人員，應(yīng)當(dāng)依法通過燃?xì)獍踩a(chǎn)知識(shí)和管理能力考核，實(shí)行持證上崗。
第三、確保燃?xì)庠O(shè)施的運(yùn)營免受來自外部的安全威脅。重點(diǎn)是要加強(qiáng)對(duì)燃?xì)夤艿涝O(shè)施的保護(hù)。目前本市共有燃?xì)夤艿兰s1.2萬公里。根據(jù)本市燃?xì)?#8220;十一五”發(fā)展規(guī)劃，今后幾年還將重點(diǎn)建設(shè)新發(fā)展區(qū)域的天然氣管網(wǎng)系統(tǒng)。然而，隨著首都城市建設(shè)的不斷發(fā)展，在全市范圍內(nèi)同樣也還進(jìn)行著大量的工程建設(shè)活動(dòng)。如果缺乏有效的管理，工程建設(shè)活動(dòng)很可能會(huì)對(duì)燃?xì)庠O(shè)施，尤其是地下燃?xì)夤艿涝O(shè)施，造成損壞。近年來，本市已發(fā)生了多起因建設(shè)工程施工破壞燃?xì)庠O(shè)施而引發(fā)的燃?xì)獍踩鹿?，?dǎo)致燃?xì)夤?yīng)中斷，并造成了人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失?！稐l例》中重申了國家《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》的相關(guān)規(guī)定，進(jìn)一步明確了工程建設(shè)單位、施工單位和燃?xì)夤?yīng)單位對(duì)燃?xì)庠O(shè)施的保護(hù)責(zé)任，還規(guī)定了在地下燃?xì)夤艿腊踩g距范圍內(nèi)的禁止行為?！稐l例》根據(jù)有關(guān)行政法規(guī)，在法律責(zé)任中對(duì)未履行燃?xì)庠O(shè)施保護(hù)職責(zé)，破壞燃?xì)庠O(shè)施等行為加大了處罰的力度。
第四、對(duì)液化石油氣供應(yīng)的監(jiān)管。液化石油氣供應(yīng)的安全和質(zhì)量監(jiān)管有別于管道燃?xì)狻．?dāng)前，在本市一些地區(qū)還存在私設(shè)瓶裝液化氣供應(yīng)站點(diǎn)，非法運(yùn)輸、違法兜售液化氣的現(xiàn)象，一些供應(yīng)站點(diǎn)還在使用劣質(zhì)、未按規(guī)定進(jìn)行檢驗(yàn)、超期或判廢的氣瓶，還有的供應(yīng)站點(diǎn)采用倒灌，充水等手段對(duì)用戶進(jìn)行欺詐等。因此，瓶裝液化石油氣供應(yīng)監(jiān)管的重點(diǎn)是規(guī)范氣瓶的安全管理和氣瓶充裝行為?！稐l例》吸納了國家《氣瓶安全監(jiān)察規(guī)定》中的適用內(nèi)容，對(duì)液化石油氣氣瓶安全管理、充裝作了明確和嚴(yán)格的規(guī)定。在法律責(zé)任中，明確了燃?xì)庑姓芾聿块T和質(zhì)量技術(shù)技監(jiān)等部門要密切配合，嚴(yán)厲打擊瓶裝液化石油氣供應(yīng)中的違法行為。
第五、對(duì)燃?xì)馄骶咪N售和使用的監(jiān)管。
燃?xì)馄骶叩陌踩鹿试谌細(xì)馐鹿手姓嫉谋戎剌^大,因此，監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)重視對(duì)燃?xì)馄骶叩陌踩O(jiān)管。從保證燃?xì)馐褂冒踩霭l(fā)，《條例》中規(guī)定了在本市銷售和使用的燃?xì)馄骶邞?yīng)當(dāng)實(shí)行氣源適配性檢測(cè),并落實(shí)產(chǎn)品安裝維修等售后服務(wù)單位。同時(shí)，明確質(zhì)量技術(shù)部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)國家和本市有關(guān)規(guī)定，如：《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》、《產(chǎn)品質(zhì)量國家監(jiān)督抽查管理辦法》、《北京市產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理?xiàng)l例》等規(guī)定，對(duì)燃?xì)馄骶弋a(chǎn)品質(zhì)量實(shí)行監(jiān)督檢查制度，并向社會(huì)發(fā)布質(zhì)量監(jiān)督檢查結(jié)果。
2、供應(yīng)服務(wù)
監(jiān)管的重點(diǎn)是推行公開辦事制度，提升燃?xì)夤?yīng)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。燃?xì)庑姓芾聿块T應(yīng)當(dāng)把推行公開辦事制度作為履行公共服務(wù)職能的一項(xiàng)重要舉措，督促燃?xì)夤?yīng)服務(wù)單位結(jié)合實(shí)際，轉(zhuǎn)變行風(fēng)，完善服務(wù)體系，提高辦事效率和服務(wù)水平，切實(shí)保障燃?xì)庥脩舻闹闄?quán)和監(jiān)督權(quán)。《條例》中明確了燃?xì)夤?yīng)單位推行公開辦事制度的具體內(nèi)容和要求。
3、信息披露
信息披露義務(wù)是指燃?xì)夤?yīng)企業(yè)有將設(shè)施建設(shè)、安全生產(chǎn)和經(jīng)營相關(guān)的信息向監(jiān)管部門以及社會(huì)公眾提供的義務(wù)。
燃?xì)夤?yīng)行業(yè)監(jiān)管中存在的一個(gè)大問題就是信息不對(duì)稱。由于管道燃?xì)饨?jīng)營的自然壟斷性，監(jiān)管部門很難從經(jīng)營者之外的渠道獲得運(yùn)營成本等真實(shí)的信息。這樣一來，經(jīng)營者自身便成為了監(jiān)管部門最主要的信息來源途徑。另外，由于燃?xì)夤?yīng)產(chǎn)品和服務(wù)存在公共特性，社會(huì)公眾應(yīng)具有相應(yīng)的知情權(quán)。因此，經(jīng)營者充分和真實(shí)的信息披露是政府規(guī)制體系的必然要求，它有助于監(jiān)管部門更加有效地實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)營者的監(jiān)管，同時(shí)有利于保障燃?xì)庥脩魴?quán)益，發(fā)揮社會(huì)公眾的監(jiān)督作用?！稐l例》中規(guī)定了燃?xì)夤?yīng)企業(yè)向燃?xì)庑姓芾聿块T披露信息的義務(wù)，市市政管委也會(huì)同市統(tǒng)計(jì)局在全市建立了統(tǒng)一的燃?xì)饨y(tǒng)計(jì)報(bào)告制度，規(guī)定了燃?xì)夤?yīng)企業(yè)提供信息的時(shí)間、形式和方式。燃?xì)夤?yīng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)保證其所提供的信息為充分、真實(shí)和可信的。若違反該義務(wù)，故意隱瞞重要信息或提供虛假信息，應(yīng)受到相應(yīng)的懲處。但監(jiān)管部門也應(yīng)注意履行相應(yīng)的義務(wù)，即對(duì)披露的信息中涉及企業(yè)的技術(shù)秘密和商業(yè)秘密負(fù)有保密的義務(wù)。
（五）應(yīng)急機(jī)制
燃?xì)夤?yīng)應(yīng)急機(jī)制不僅指對(duì)已經(jīng)發(fā)生的燃?xì)夤?yīng)突發(fā)事件的處置，更重要的是對(duì)突發(fā)事件的預(yù)防、對(duì)潛在的突發(fā)事件誘因的察覺和預(yù)測(cè)的機(jī)制。建立燃?xì)夤?yīng)應(yīng)急機(jī)制是監(jiān)管部門與燃?xì)夤?yīng)企業(yè)的共同責(zé)任。
燃?xì)夤?yīng)的應(yīng)急機(jī)制主要在兩種情況下應(yīng)用：一是由于燃?xì)饨?jīng)營者違反義務(wù)或出現(xiàn)經(jīng)營困難而中斷服務(wù)或不能正常提供合格服務(wù)而造成的突發(fā)狀態(tài)；二是由于自然災(zāi)害、戰(zhàn)爭、疾病等突發(fā)性緊急事件而造成的緊急狀態(tài)。為預(yù)防和應(yīng)對(duì)這兩種情況的出現(xiàn)，確保不間斷地向公眾提供供氣服務(wù)以確保公共安全和利益，就需要監(jiān)管部門和燃?xì)夤?yīng)企業(yè)制定應(yīng)急預(yù)案，建立在必要情況下由政府組織臨時(shí)接管燃?xì)夤獾闹贫?。自從SARS事件開始，應(yīng)急機(jī)制的建立在全社會(huì)受到了普遍的重視。由于燃?xì)夤?yīng)產(chǎn)品和服務(wù)的特性，使這個(gè)領(lǐng)域中應(yīng)急機(jī)制的建立具有尤其重要的意義。
《條例》對(duì)應(yīng)急機(jī)制從兩個(gè)方面作出了規(guī)定：
第一，各級(jí)人民政府、燃?xì)庑姓芾聿块T和燃?xì)夤?yīng)單位，都應(yīng)當(dāng)依法制定燃?xì)鈶?yīng)急預(yù)案，并明確了市、區(qū)縣和燃?xì)夤?yīng)單位三級(jí)應(yīng)急預(yù)案的編制要求，即：市級(jí)燃?xì)鈶?yīng)急預(yù)案由市燃?xì)庑姓芾聿块T會(huì)同有關(guān)部門制定，并報(bào)市人民政府批準(zhǔn)后組織實(shí)施；區(qū)（縣）燃?xì)鈶?yīng)急預(yù)案由區(qū)縣人民政府組織有關(guān)部門編制，并報(bào)市人民政府備案；燃?xì)夤?yīng)單位的應(yīng)急預(yù)案由燃?xì)夤?yīng)單位根據(jù)國家和本市有關(guān)應(yīng)急預(yù)案的規(guī)定來編制。《條例》還要求對(duì)應(yīng)急預(yù)案實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，增強(qiáng)預(yù)案的針對(duì)性和實(shí)效性，規(guī)定有關(guān)部門和單位應(yīng)當(dāng)有計(jì)劃、有重點(diǎn)地進(jìn)行燃?xì)鈶?yīng)急預(yù)案演練，并根據(jù)實(shí)際情況及時(shí)修訂。
第二，在燃?xì)夤?yīng)單位因自身原因而中斷服務(wù)或因客觀原因而無法提供服務(wù)的情況下，監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)具有介入或組織臨時(shí)接管燃?xì)夤?yīng)服務(wù)的權(quán)力。目前要進(jìn)行的工作是，規(guī)定監(jiān)管部門行使該項(xiàng)權(quán)力的條件和方式，以保護(hù)燃?xì)饨?jīng)營者的合法權(quán)益。
監(jiān)管部門組織接管燃?xì)夤?yīng)服務(wù)應(yīng)當(dāng)是暫時(shí)的，當(dāng)經(jīng)營者恢復(fù)提供服務(wù)的能力后，監(jiān)管部門應(yīng)即撤出接管。
四、結(jié)束語
規(guī)制不同于傳統(tǒng)的行政管理的地方在于，它既不是什么都管，也不是放手什么都不管。因此，合理地確定規(guī)制的邊界尤為重要，既不能放棄監(jiān)管職責(zé)，又不能回到什么都管的老路上去。實(shí)際上是要進(jìn)行監(jiān)管措施的合理性計(jì)算，衡量監(jiān)管的成本與收益?！稐l例》根據(jù)國家《行政許可法》和燃?xì)夤?yīng)行業(yè)的特征對(duì)政府規(guī)制作了制度設(shè)計(jì)，力求拉近立法與現(xiàn)實(shí)的距離。但是應(yīng)該看到：一方面，我們正在進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)體制改革改變了過去經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的格局，創(chuàng)造了無數(shù)以逐利為目的的企業(yè)，形成了消費(fèi)者、企業(yè)、行業(yè)組織、政府等不同主體之間的新權(quán)責(zé)和利益關(guān)系，因而產(chǎn)生了許多新的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題。另一方面，由于法律體系和市場制度還不盡完善，社會(huì)信用體系還有嚴(yán)重缺失。因此，在這種情況下，政府必須加強(qiáng)規(guī)制，保護(hù)合法、服務(wù)守法、制裁違法。
燃?xì)獗O(jiān)管機(jī)構(gòu)要吸取國家藥監(jiān)局運(yùn)行中出現(xiàn)問題的教訓(xùn)，依照《行政許可法》確定的公開、公平、公正的原則完善自身建設(shè)，有效履行監(jiān)管責(zé)任，形成一套政府有效監(jiān)管、行業(yè)企業(yè)自律、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)組織積極參與、全社會(huì)監(jiān)督的新型治理機(jī)制。這將為推動(dòng)我國行政管理體制改革、實(shí)現(xiàn)法治政府建設(shè)做出貢獻(xiàn)（完）。
