近日，全國(guó)人大常委會(huì)法工委對(duì)外公布2024年第1號(hào)備案審查工作案例。此次公布的3件案例均為地方人大常委會(huì)的備案審查案例，分別涉及地方人大常委會(huì)糾正城市供水管理規(guī)定、糾正房地產(chǎn)限售規(guī)定和糾正燃?xì)獍踩芾硪?guī)定等案例。
2022年11月，法工委探索建立備案審查案例指導(dǎo)制度，適時(shí)發(fā)布體現(xiàn)地方立法共性問(wèn)題、具有指導(dǎo)意義的典型案例，截至目前，公布了3次共8件備案審查工作指導(dǎo)案例。
為何將地方備案審查典型案例作為指導(dǎo)案例予以公布？全國(guó)人大常委會(huì)法工委法規(guī)備案審查室主任嚴(yán)冬峰表示，主要是考慮到近年來(lái)地方人大常委會(huì)普遍加大備案審查工作力度，提高備案審查工作質(zhì)量，形成了一批體現(xiàn)地方特色，具有較強(qiáng)時(shí)效性、針對(duì)性的典型案例，對(duì)地方立法和備案審查工作具有直接的借鑒意義。
◎案例1
某市人大常委會(huì)審查糾正市政府部門(mén)規(guī)范性文件關(guān)于房地產(chǎn)限售的規(guī)定
2021年8月，某市政府出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)我市房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展的通知》，規(guī)定“新購(gòu)買(mǎi)的新建商品房和二手住宅，在取得不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證滿3年后方可上市交易”；2022年4月出臺(tái)《關(guān)于促進(jìn)市區(qū)房地產(chǎn)業(yè)良性循環(huán)和健康發(fā)展的通知》，規(guī)定“新購(gòu)買(mǎi)的新建商品住宅在商品房買(mǎi)賣(mài)合同備案之日起滿3年可上市交易”，放寬了新建商品住宅的限售限期；2022年6月出臺(tái)《關(guān)于促進(jìn)市區(qū)房地產(chǎn)業(yè)良性循環(huán)和健康發(fā)展的通知》，規(guī)定“新購(gòu)買(mǎi)的新建商品住宅和二手住宅不限售”，全面取消了限售規(guī)定，但2021年8月2日至2022年6月10日期間購(gòu)買(mǎi)的二手房仍需在取得不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證滿3年后方可上市交易。
2023年5月，根據(jù)公民審查建議，某市人大常委會(huì)法工委對(duì)上述3個(gè)文件中關(guān)于房地產(chǎn)限售的規(guī)定進(jìn)行審查后認(rèn)為，民法典規(guī)定，所有權(quán)人對(duì)自己的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。房產(chǎn)出售就是所有權(quán)人的一種處分權(quán)利，不動(dòng)產(chǎn)交易是公民的權(quán)利和自由，受法律保護(hù)。推行限售政策，是國(guó)務(wù)院為貫徹落實(shí)“房住不炒”精神，賦予地方政府根據(jù)實(shí)際情況采取的一種臨時(shí)性措施。某市政府于2021年8月2日出臺(tái)的限售政策，是為了落實(shí)國(guó)家有關(guān)房地產(chǎn)調(diào)控政策，抑制房?jī)r(jià)過(guò)快上漲，維護(hù)社會(huì)公共利益，對(duì)公民合法權(quán)益進(jìn)行必要限制，具有一定的合理性。隨著國(guó)家政策背景和房地產(chǎn)市場(chǎng)環(huán)境的變化，某市政府仍對(duì)2021年8月2日至2022年6月10日期間購(gòu)買(mǎi)的二手住宅進(jìn)行限售，是對(duì)部分公民在特定期間內(nèi)不動(dòng)產(chǎn)交易的區(qū)別對(duì)待，不當(dāng)限制了民事主體財(cái)產(chǎn)權(quán)利的行使，顯失公平公正，不具有合理性和適當(dāng)性，也與民法典等有關(guān)法律的規(guī)定不一致，應(yīng)予以糾正。
2023年8月，某市政府廢止了所有二手住宅限售的規(guī)定。
◎案例2
某省人大常委會(huì)審查糾正省政府規(guī)章關(guān)于經(jīng)營(yíng)用水加倍收費(fèi)、逾期不繳水費(fèi)予以行政處罰并設(shè)定行政強(qiáng)制的規(guī)定
《某省城市供水管理規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《供水管理規(guī)定》）規(guī)定了經(jīng)營(yíng)用水加倍收費(fèi)的原則，同時(shí)規(guī)定對(duì)逾期不繳納水費(fèi)的行為給予行政處罰，并設(shè)定停止供水、滯納金等行政強(qiáng)制的規(guī)定。
2021年，某省人大常委會(huì)法工委對(duì)《供水管理規(guī)定》中的前述規(guī)定進(jìn)行了主動(dòng)審查。審查發(fā)現(xiàn)存在兩個(gè)方面問(wèn)題：一是關(guān)于對(duì)經(jīng)營(yíng)用水加倍收費(fèi)原則的規(guī)定。國(guó)務(wù)院《城市供水條例》第二十六條規(guī)定，“城市供水價(jià)格應(yīng)當(dāng)按照生活用水保本微利、生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)用水合理計(jì)價(jià)的原則制定。城市供水價(jià)格制定辦法，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定。”按照該規(guī)定，生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)用水的供水價(jià)格都應(yīng)當(dāng)以合理計(jì)價(jià)為原則。但《供水管理規(guī)定》卻將生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)用水的供水價(jià)格作出區(qū)分，與黨中央關(guān)于減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)的重要部署精神和《城市供水條例》有關(guān)規(guī)定不一致，生產(chǎn)用水仍以合理計(jì)價(jià)為原則，而經(jīng)營(yíng)用水則按照加倍收費(fèi)的原則確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，加重了相關(guān)市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。二是關(guān)于對(duì)逾期不繳水費(fèi)予以行政處罰，并規(guī)定停止供水、加處滯納金等行政強(qiáng)制的規(guī)定。2018年修訂的國(guó)務(wù)院《城市供水條例》規(guī)定，未按規(guī)定繳納水費(fèi)的，可以予以罰款；2020年修訂時(shí)，該規(guī)定已被刪除。《供水管理規(guī)定》未作出相應(yīng)修改，仍保留相關(guān)行政處罰規(guī)定，滯后于上位法。停止供水屬于行政強(qiáng)制措施，修改后的國(guó)務(wù)院《城市供水條例》刪除了對(duì)未按規(guī)定繳納水費(fèi)可以采取停止供水等行政強(qiáng)制措施的規(guī)定，《供水管理規(guī)定》的相關(guān)規(guī)定已經(jīng)沒(méi)有上位法依據(jù)，應(yīng)當(dāng)予以糾正。同時(shí)，加處滯納金是行政強(qiáng)制執(zhí)行的一種法定方式，只能由法律設(shè)定。目前法律尚未對(duì)逾期不繳納水費(fèi)的行為作出加處滯納金的規(guī)定，《供水管理規(guī)定》無(wú)權(quán)設(shè)定加處滯納金的規(guī)定。
2022年，某省政府廢止了《供水管理規(guī)定》。
◎案例3
某市人大常委會(huì)審查糾正市政府規(guī)范性文件關(guān)于強(qiáng)制要求安裝使用指定燃?xì)庠O(shè)施和燃?xì)馄髽I(yè)有權(quán)采取停氣措施的規(guī)定
某市政府制定的關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)全市管道燃?xì)獍踩?jīng)營(yíng)管理的意見(jiàn)規(guī)定，“燃?xì)庥脩?hù)要全面推行使用不銹鋼波紋軟管、符合國(guó)家規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)帶有熄火裝置的燃?xì)馊紵骶撸惭b使用安全自閉閥，安裝智能氣表”，“自文件發(fā)布之日起，凡未交付使用及新建居民住宅，必須安裝并設(shè)計(jì)智能燃?xì)庥?jì)量表、安全自閉閥等燃?xì)庠O(shè)施，否則不予竣工驗(yàn)收；既有居民住宅由屬地政府（管委會(huì)）組織轄區(qū)內(nèi)管道燃?xì)馄髽I(yè)制定改造方案，分批、分期、限期（六個(gè)月內(nèi)）改造到位”。意見(jiàn)還規(guī)定，對(duì)私拉亂扯、擅自改動(dòng)燃?xì)庠O(shè)施和違規(guī)使用燃?xì)饩懿徽牡?，由管道燃?xì)馄髽I(yè)采取停氣措施。對(duì)此，有公民提出了審查建議。2022年7月，某市人大常委會(huì)法工委對(duì)意見(jiàn)存在的問(wèn)題進(jìn)行了審查。
市人大常委會(huì)法工委審查認(rèn)為，根據(jù)國(guó)務(wù)院《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》的相關(guān)規(guī)定，燃?xì)庥脩?hù)只要使用合格的燃?xì)馊紵骶吆蜌馄?，及時(shí)更換國(guó)家明令淘汰或者使用年限已屆滿的燃?xì)馊紵骶摺⑦B接管等就符合法規(guī)規(guī)定?！赌呈腥?xì)夤芾磙k法》規(guī)定，“提倡居民用戶(hù)安裝使用燃?xì)庑孤┌踩Ｗo(hù)裝置，使用合格的燃?xì)馊紵骶?、氣瓶和不銹鋼波紋軟管。”“提倡”為一種倡導(dǎo)性、鼓勵(lì)性表述，賦予燃?xì)庥脩?hù)的選擇權(quán)。因此，意見(jiàn)中關(guān)于“全面推行使用”“必須安裝”指定燃?xì)庠O(shè)施，以及“限期改造到位”的規(guī)定，涉嫌與國(guó)務(wù)院行政法規(guī)和市政府規(guī)章的規(guī)定相抵觸，將提倡的用戶(hù)選擇權(quán)改變?yōu)閺?qiáng)制性義務(wù)，侵犯了公民的合法權(quán)益。
對(duì)于意見(jiàn)中有關(guān)燃?xì)馄髽I(yè)有權(quán)對(duì)燃?xì)庥脩?hù)采取停氣措施的規(guī)定，市人大常委會(huì)法工委經(jīng)審查認(rèn)為，根據(jù)國(guó)務(wù)院《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》《某省城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾磙k法》以及《某市燃?xì)夤芾磙k法》中的相關(guān)規(guī)定，對(duì)用戶(hù)不遵守安全用氣規(guī)定出現(xiàn)安全隱患的，應(yīng)當(dāng)提醒燃?xì)庥脩?hù)整改；用戶(hù)不按規(guī)定落實(shí)整改可能造成安全事故的，燃?xì)饨?jīng)營(yíng)企業(yè)才可以停止供氣，并在隱患消除后及時(shí)恢復(fù)供氣。根據(jù)民法典的有關(guān)精神和供用氣合同相關(guān)規(guī)定，確保燃?xì)膺B續(xù)供應(yīng)既是燃?xì)饨?jīng)營(yíng)企業(yè)的義務(wù)，也是燃?xì)庥脩?hù)的權(quán)利，應(yīng)當(dāng)慎重采取停止供氣的措施。意見(jiàn)關(guān)于采取停氣措施的規(guī)定與行政法規(guī)、省地方性法規(guī)和市政府規(guī)章的規(guī)定不一致。同時(shí)，該規(guī)定與關(guān)于全面推行不銹鋼波紋軟管、智能氣表等改造工程的規(guī)定是在意見(jiàn)同一條款中規(guī)定的，容易造成不改造就停止供氣的誤解。
該市人大常委會(huì)法工委審查認(rèn)為，意見(jiàn)相關(guān)規(guī)定與上位法不一致，建議制定機(jī)關(guān)修改相關(guān)規(guī)定。2022年10月，市政府對(duì)意見(jiàn)相關(guān)規(guī)定作出修改，并要求燃?xì)夤菊_解讀和適用文件，不得強(qiáng)制要求改造，不得指定企業(yè)改造，依法慎用停氣措施。此外，對(duì)群眾反映的燃?xì)飧脑熨M(fèi)用較高的問(wèn)題，采用由電信公司出資改造等方式減輕燃?xì)庥脩?hù)負(fù)擔(dān)，個(gè)別老舊小區(qū)改造由政府補(bǔ)貼，免費(fèi)改造提升。
