國家能源局局長努爾·白克力在2016年兩會期間接受媒體專訪時稱，《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》(下稱“油氣改革方案”)預計兩會后不久就可以出臺。油氣體制改革的關注度一時之間快速上升。
某媒體獲得的消息顯示，油氣體制改革方案去年底提交國務院后，在管網(wǎng)公司如何組建、公司組建途徑、如何體現(xiàn)競爭方面存在爭議，甚至出現(xiàn)“卡殼”，但全行業(yè)市場化、放開的思路沒有改變。
油氣改革方案之外，相關部門正在醞釀的進一步價格改革和管道成本監(jiān)審辦法或?qū)⑻崆耙饲靶〔郊残械挠蜌飧母?。油氣是和電力有諸多相似性的行業(yè)，石油行業(yè)上下游高度一體化，越往上游壟斷特征越明顯，價格也是其中關鍵因素，價格動則體制動。
中化集團原總地質(zhì)師曾興球認為，低油價將中國石油(7.630, -0.15, -1.93%)工業(yè)體制的問題集中暴露出來，已經(jīng)到了不得不改的程度，油氣體制改革需要所有領域進行，引入更多市場主體。
成本監(jiān)審界定管輸費
努爾·白克力此前表示，穩(wěn)步推進石油天然氣體制改革，在中央審議出臺油氣改革方案后，抓緊研究制定專項改革方案和相關配套文件，在部分省市開展油氣改革綜合試點或?qū)ｍ椩圏c。
這即是外界普遍認為的新一輪油氣改革的思路，具體將涉及石油天然氣上中下游各領域的市場準入和價格放開，將進一步打破行政壟斷，管住自然壟斷，放開競爭環(huán)節(jié)，其中包含上游放開和網(wǎng)運分離。
通過試點推動改革的途徑又被成為“1+N”模式，即在油氣改革方案落地后輔以專項改革方案和相關配套文件，并通過省市綜合試點或?qū)ｍ椩圏c的方式推進，類似于電改方案公布后各地推進的綜合試點和專項試點。
不過，中國國際經(jīng)濟交流中心副研究員景春梅認為，此輪改革最關鍵的是管網(wǎng)公司的組建(管網(wǎng)獨立)，管網(wǎng)中又以主干管網(wǎng)的獨立最為重要，即輸氣環(huán)節(jié)，涉及城市燃氣公司的配氣環(huán)節(jié)沒那么迫切。
按照天然氣價格改革的思路，最終要實現(xiàn)市場定價，即供需雙方商定氣價，管網(wǎng)公司收取管輸費。但中國目前天然氣管輸總體實行政府定價，經(jīng)過此前斷斷續(xù)續(xù)的改革，當前是以“市場凈回值”定價法(與可替代能源價格掛鉤調(diào)整的機制)形成各省門站價格，政府對管輸費的管理相對滯后，難以推動企業(yè)投資管道建設的積極性。
在這一背景下，2015年電改文件公布后，國家發(fā)改委推出輸配電網(wǎng)成本監(jiān)審方法，到2016年1月初有消息稱，針對油氣管網(wǎng)的成本監(jiān)審辦法也在制定中。對此，一位參與政策制定的研究人士稱，發(fā)改委也在制定油氣管網(wǎng)成本監(jiān)審辦法，將合理確定管輸費用，干線管道和省網(wǎng)的成本監(jiān)審辦法可能很快下發(fā)。主干管網(wǎng)和省網(wǎng)將重新核定管輸費用，用戶支付的天然氣價格未來是供求雙方交易價格加上管輸費。
上述研究人員分析說，下一步還需要參照電改的思路，對配氣環(huán)節(jié)即城市燃氣管網(wǎng)實行公共事業(yè)的監(jiān)管，厘清輸氣、配氣的成本，避免產(chǎn)業(yè)鏈上的利潤分配不均衡現(xiàn)象。
按照價格改革部署，到2017年天然氣領域要放開天然氣氣源和銷售價格，政府只監(jiān)管具有自然壟斷性質(zhì)的管道運輸價格和配氣價格。
價格改革推進倒逼體制
價格改革是能源改革中的重要一環(huán)。目前石油已初步形成市場化定價方式，掛鉤國際油價確定國內(nèi)成品油價格。
天然氣價格顯得相對滯后。2015年4月，按照天然氣價格改革計劃，非居民用存量氣和增量氣價格已經(jīng)實現(xiàn)并軌。但天然氣價格還沒有完全實現(xiàn)市場定價，非居民用氣和居民用氣價格也沒有并軌。按照設想，非居民用氣價格應該逐步放開，居民生活用氣也將建立階梯價格制度。
2015年11月，天然氣價格在一年內(nèi)第二次下調(diào)，盡管在一定程度上促進了天然氣消費，但更多則是上游對城市燃氣公司的讓利。這造成天然氣的成本更多由上游企業(yè)承擔，城市燃氣公司賺取了其中利潤，用戶獲得的實惠有限。
業(yè)內(nèi)普遍注意到，天然氣價格改革的最終目標是放開天然氣出廠價格，讓其由市場競爭形成，政府只對具有自然壟斷性質(zhì)的天然氣管道運輸價格進行管理。以“市場凈回值法”為基礎的天然氣定價機制仍然只是這個終極目標的過渡階段。
發(fā)改委在2015年11月下調(diào)氣價時提出，天然氣價格改革在理順居民用氣價格后，將會完善管道運輸價格形成機制，具體將合理制定管道運輸價格，加強配氣價格監(jiān)管。這將對主干管網(wǎng)、省網(wǎng)和城市燃氣產(chǎn)生影響，城市燃氣模糊的配氣費將逐漸公開透明。
在發(fā)改委制定油氣管網(wǎng)成本監(jiān)審辦法、合理確定管輸費用后，用戶支付的天然氣價格未來應該是供求雙方交易價格加上管輸費。
與此同時，國務院發(fā)展研究中心研究員郭焦鋒分析說，天然氣價格機制的方向是市場化，目前的僅是模擬市場化，仍然是政府定價，未來還是要推進完全的市場化價格形成機制，通過交易所等機構形成市場價格。
按照價格改革的思路，國家發(fā)改委正在天然氣領域支持交易中心建設，交易中心將成為天然氣價格形成中的關鍵一環(huán)，推進天然氣價格真正市場化，對應氣源主體多元化的趨勢。
油氣體制改革小步疾行
反映油氣體制改革思路的舉措已經(jīng)在各方面體現(xiàn)出來，始終沒有間斷。
中石油董事長王宜林2月24日在休斯敦舉行的“IHS劍橋能源周”會議上表示，為精簡增效，中石油考慮將旗下的油田服務業(yè)務分拆，準備單獨上市。2015年年底，中石油還重組了旗下的天然氣業(yè)務板塊和管道業(yè)務，動作頻頻。
據(jù)本報記者了解，中石油內(nèi)部的重組和架構調(diào)整還會有很多，將加強專業(yè)化重組，重組后的公司擇機通過混合所有制融資。
上游開放2015年在常規(guī)油氣區(qū)塊領域也有進展。去年7月新疆6個石油天然氣區(qū)塊公開對外招標，被認為是以新疆為試點的油氣上游改革拉開序幕。國土資源部地質(zhì)勘查司人士稱，上游試點開放是油氣改革的一部分。曾興球認為，拿出來公開招標的區(qū)塊品味不一定好，未來還要探索在未動用儲量等領域摸索新的開放模式。
與此同時，去年中石油、中石化領導先后表態(tài)做好管網(wǎng)獨立的準備工作后。中石油去年11月底宣布，對中亞天然氣管道有限公司進行內(nèi)部重組，這是油氣改革傳出天然氣管網(wǎng)獨立以來石油公司首單對管道資產(chǎn)的交易。外界解讀稱，資產(chǎn)運作可以解讀為組建國家管網(wǎng)公司的一個步驟。
此外，去年以來，進口原油使用權、原油進口資質(zhì)、成品油出口資質(zhì)等都在逐漸向地方性煉油廠開放，這也是油氣改革的舉措。景春梅認為，油氣改革要在“管住中間”的同時，培育供需兩端的市場主體，推動油氣領域真正市場化。
歸納起來，油氣改革方案出臺前，具體的改革措施已經(jīng)蔓延到上游區(qū)塊開放、中游管網(wǎng)引資和資本運作、下游的銷售和出口等所有環(huán)節(jié)。 來源：第一財經(jīng)網(wǎng)
