近日，審計署網站刊發(fā)文章，梳理了美國審計署40年來對頁巖油氣開發(fā)進行跟蹤審計的情況，并分析了頁巖油氣從探索、開發(fā)到規(guī)?；l(fā)展，不同時期的高風險環(huán)節(jié)和重點領域。近年來，中國頁巖油氣開發(fā)熱度不斷走高，并先后列入“十二五”、“十三五”規(guī)劃。本刊獲審計署授權對上述文章進行摘編，以期對中國頁巖油氣開發(fā)的監(jiān)管與風險預警提供參考。
頁巖油氣被列為21世紀最重要的替代能源。美國是世界上最早發(fā)現、研究、勘探和開發(fā)頁巖油氣的國家。20世紀70年代，美國開始由政府主導推進頁巖油氣開發(fā)，為其技術創(chuàng)新、規(guī)?；蜕虡I(yè)化提供了巨額資金及大量政策支持。美國審計署也從那時起開始對頁巖油氣開發(fā)進行跟蹤審計。
按照美國頁巖油氣產業(yè)發(fā)展情況可以劃分為三個階段：20世紀70年代到20世紀末的“探索開發(fā)階段”、2000年至2012年的“井噴式發(fā)展階段”、2013年至2015年的“沖擊和波動階段”。隨著歷屆政府的宏觀政策變化和產業(yè)自身發(fā)展情況，美國審計署也不斷調整審計內容和審計重點，迄今已出具324篇相關審計報告，在推動政策落實、揭示風險、揭露問題等方面發(fā)揮了重要作用。
探索開發(fā)階段：
審計重點關注政策執(zhí)行
自20世紀70年代到20世紀末長達30年的探索期里，美國政府給予了頁巖油氣行業(yè)全方位的政策支持。有專家認為，這一階段美國非常規(guī)資源領域天然氣開發(fā)利潤的30%左右來自政策優(yōu)惠。這一階段，美國審計署審計內容和重點主要集中在4個方面：
一是深入調查了解美國能源現狀特別是進口能源依賴問題，評估其對經濟的影響和相關風險，為政府提供決策支持。
二是重點關注頁巖油氣開發(fā)中存在的法律和政策障礙，比如及時揭示了聯邦礦產土地租賃法案關于采礦權出租相關規(guī)定的障礙，指出了能源企業(yè)重復選址造成浪費急需政府政策調控等問題。
三是開展對重大項目和資金的審計，監(jiān)督重大政策落實情況和項目進展情況，主要監(jiān)督礦產資源使用費的征收和管理情況、政府投資資金撥付情況、能源安全法案提出的生產目標落實情況等。
四是關注政府宏觀政策執(zhí)行過程中的其他問題。其中最重要的成果是提出了能源監(jiān)管機構過多、決策過程復雜、效率低下等問題。
從后來美國政府發(fā)布的各項政策和法案來看，審計反映的問題基本都得到了回應。如針對開采成本過高等問題，美國政府提出了一攬子優(yōu)惠政策，延續(xù)和擴展了非常規(guī)能源的補貼政策和補貼范圍。針對技術障礙等問題，這一階段美國政府在頁巖油氣開發(fā)技術領域投資超過1億美元，還專門設立了非常規(guī)油氣資源研究基金，鼓勵相關研發(fā)工作。針對行政效率低下等問題，1977年美國成立了統(tǒng)一管理國家能源事務的聯邦政府機構——能源部。
井噴式發(fā)展階段：
審計重點關注查問題、揭風險
2000年至2012年，美國“頁巖油氣革命”主要指這一時期。據美國能源信息署（EIA）數據顯示，2000年以來，頁巖油氣年均增長率47.7%，2012年頁巖氣產量占到美國天然氣總產量的39%強。頁巖油氣革命降低了美國對進口能源的依存度，極大改善了能源安全狀況；創(chuàng)造大量就業(yè)機會，促進美國經濟復蘇；通過向全球輸出高端頁巖油氣生產技術、設備及相關標準規(guī)范，美國在頁巖油氣開發(fā)國際合作中收獲高端紅利。
這一階段，美國審計署重點集中在查出問題和揭示風險上，并于2011年將聯邦石油和天然氣管理領域列入每兩年發(fā)布一次的高風險領域清單。這一階段審計主要關注三類風險：
一是環(huán)境風險。頁巖氣的開采需要消耗大量的淡水資源，可能威脅到區(qū)域的水資源可持續(xù)利用；頁巖氣開采過程中產生噪聲、廢水、廢氣及其開采事故災害等引起的環(huán)境污染；水力壓裂技術使用的壓裂液中的化學添加劑可能造成環(huán)境污染以及威脅公眾健康等。
二是監(jiān)管風險。美國負責監(jiān)管油氣開發(fā)的主要是美國環(huán)境署、能源部、內政部和農業(yè)部的林務署。此外，美國各州有專門機構負責油氣開發(fā)活動的許可及監(jiān)管。由于頁巖油氣產業(yè)的巨額利潤和迅猛發(fā)展，監(jiān)管上很容易出現疏漏。美國審計署這一階段重點審計監(jiān)管部門之間可能出現漏管或者重復監(jiān)管的情況、監(jiān)管部門識別和評估風險的能力等。值得關注的是，2010年墨西哥灣深水鉆井平臺爆炸引發(fā)美國歷史上最大的海上漏油事件后，美國審計署緊急對海上石油和天然氣活動的管理部門內政部開展了一系列審計工作。之后，美國內政部發(fā)起了一系列改革以改善其監(jiān)督力度，并正式成立兩個新局——安全和環(huán)境執(zhí)法局、海洋能源管理局。
三是資金風險。由于頁巖油氣開發(fā)利潤豐厚，多元投資主體競相進入，審計除了關注政府投資、財政收入之外，也對于其他資金風險給予一定關注。出于國家安全的考慮，美國審計署建議加強對得到授權的境外資本在特定領域投資時的跨部門評審。
沖擊和波動階段：
審計關注行業(yè)未來發(fā)展方向
2013年至2015年短短兩年多時間，美國頁巖油氣行業(yè)經歷了巨大的波動。2013年，美國首次超過俄羅斯成為世界第一大天然氣生產國，預計最快5年內成為世界第一大石油生產國。同時，美國批準了多個天然氣出口項目，打破了長達50年的出口禁令。
然而隨著國際油價一路下跌，至2014年下半年跌破每桶50美元大關，甚至低于頁巖油氣的開采成本，致使頁巖油氣開采行業(yè)遭受有史以來最嚴重的沖擊。2015年1月，位于德克薩斯州的WBHEnergy公司成為美國本土第一家破產的頁巖油氣開采公司。必和必拓宣布將逐步關閉40%的美國頁巖油井。標準普爾研究顯示，在美國100家中小型頁巖油氣企業(yè)中，有3/4由于高負債面臨破產倒閉的風險。
然而幾個月之后，2015年3月中旬，國際油價強力反彈，累計反彈幅度近30%，頁巖氣需求再次激增。這一階段的波動，給一直處于狂熱狀態(tài)的頁巖油氣產業(yè)帶來巨大的考驗。
這一階段，美國審計署重新梳理審視美國石油政策，關注頁巖油氣產業(yè)的發(fā)展方向，同時關注政府各相關部門如何提升管理和監(jiān)督績效，增強風險管理能力。從整改情況看，土地管理局和被審計的14個州均加強了對油氣資源開發(fā)的監(jiān)管，能源部也對評估和防范貸款風險的有關規(guī)章制度進行了更新和補充。 來源：博燃網
頁巖油氣被列為21世紀最重要的替代能源。美國是世界上最早發(fā)現、研究、勘探和開發(fā)頁巖油氣的國家。20世紀70年代，美國開始由政府主導推進頁巖油氣開發(fā)，為其技術創(chuàng)新、規(guī)?；蜕虡I(yè)化提供了巨額資金及大量政策支持。美國審計署也從那時起開始對頁巖油氣開發(fā)進行跟蹤審計。
按照美國頁巖油氣產業(yè)發(fā)展情況可以劃分為三個階段：20世紀70年代到20世紀末的“探索開發(fā)階段”、2000年至2012年的“井噴式發(fā)展階段”、2013年至2015年的“沖擊和波動階段”。隨著歷屆政府的宏觀政策變化和產業(yè)自身發(fā)展情況，美國審計署也不斷調整審計內容和審計重點，迄今已出具324篇相關審計報告，在推動政策落實、揭示風險、揭露問題等方面發(fā)揮了重要作用。
探索開發(fā)階段：
審計重點關注政策執(zhí)行
自20世紀70年代到20世紀末長達30年的探索期里，美國政府給予了頁巖油氣行業(yè)全方位的政策支持。有專家認為，這一階段美國非常規(guī)資源領域天然氣開發(fā)利潤的30%左右來自政策優(yōu)惠。這一階段，美國審計署審計內容和重點主要集中在4個方面：
一是深入調查了解美國能源現狀特別是進口能源依賴問題，評估其對經濟的影響和相關風險，為政府提供決策支持。
二是重點關注頁巖油氣開發(fā)中存在的法律和政策障礙，比如及時揭示了聯邦礦產土地租賃法案關于采礦權出租相關規(guī)定的障礙，指出了能源企業(yè)重復選址造成浪費急需政府政策調控等問題。
三是開展對重大項目和資金的審計，監(jiān)督重大政策落實情況和項目進展情況，主要監(jiān)督礦產資源使用費的征收和管理情況、政府投資資金撥付情況、能源安全法案提出的生產目標落實情況等。
四是關注政府宏觀政策執(zhí)行過程中的其他問題。其中最重要的成果是提出了能源監(jiān)管機構過多、決策過程復雜、效率低下等問題。
從后來美國政府發(fā)布的各項政策和法案來看，審計反映的問題基本都得到了回應。如針對開采成本過高等問題，美國政府提出了一攬子優(yōu)惠政策，延續(xù)和擴展了非常規(guī)能源的補貼政策和補貼范圍。針對技術障礙等問題，這一階段美國政府在頁巖油氣開發(fā)技術領域投資超過1億美元，還專門設立了非常規(guī)油氣資源研究基金，鼓勵相關研發(fā)工作。針對行政效率低下等問題，1977年美國成立了統(tǒng)一管理國家能源事務的聯邦政府機構——能源部。
井噴式發(fā)展階段：
審計重點關注查問題、揭風險
2000年至2012年，美國“頁巖油氣革命”主要指這一時期。據美國能源信息署（EIA）數據顯示，2000年以來，頁巖油氣年均增長率47.7%，2012年頁巖氣產量占到美國天然氣總產量的39%強。頁巖油氣革命降低了美國對進口能源的依存度，極大改善了能源安全狀況；創(chuàng)造大量就業(yè)機會，促進美國經濟復蘇；通過向全球輸出高端頁巖油氣生產技術、設備及相關標準規(guī)范，美國在頁巖油氣開發(fā)國際合作中收獲高端紅利。
這一階段，美國審計署重點集中在查出問題和揭示風險上，并于2011年將聯邦石油和天然氣管理領域列入每兩年發(fā)布一次的高風險領域清單。這一階段審計主要關注三類風險：
一是環(huán)境風險。頁巖氣的開采需要消耗大量的淡水資源，可能威脅到區(qū)域的水資源可持續(xù)利用；頁巖氣開采過程中產生噪聲、廢水、廢氣及其開采事故災害等引起的環(huán)境污染；水力壓裂技術使用的壓裂液中的化學添加劑可能造成環(huán)境污染以及威脅公眾健康等。
二是監(jiān)管風險。美國負責監(jiān)管油氣開發(fā)的主要是美國環(huán)境署、能源部、內政部和農業(yè)部的林務署。此外，美國各州有專門機構負責油氣開發(fā)活動的許可及監(jiān)管。由于頁巖油氣產業(yè)的巨額利潤和迅猛發(fā)展，監(jiān)管上很容易出現疏漏。美國審計署這一階段重點審計監(jiān)管部門之間可能出現漏管或者重復監(jiān)管的情況、監(jiān)管部門識別和評估風險的能力等。值得關注的是，2010年墨西哥灣深水鉆井平臺爆炸引發(fā)美國歷史上最大的海上漏油事件后，美國審計署緊急對海上石油和天然氣活動的管理部門內政部開展了一系列審計工作。之后，美國內政部發(fā)起了一系列改革以改善其監(jiān)督力度，并正式成立兩個新局——安全和環(huán)境執(zhí)法局、海洋能源管理局。
三是資金風險。由于頁巖油氣開發(fā)利潤豐厚，多元投資主體競相進入，審計除了關注政府投資、財政收入之外，也對于其他資金風險給予一定關注。出于國家安全的考慮，美國審計署建議加強對得到授權的境外資本在特定領域投資時的跨部門評審。
沖擊和波動階段：
審計關注行業(yè)未來發(fā)展方向
2013年至2015年短短兩年多時間，美國頁巖油氣行業(yè)經歷了巨大的波動。2013年，美國首次超過俄羅斯成為世界第一大天然氣生產國，預計最快5年內成為世界第一大石油生產國。同時，美國批準了多個天然氣出口項目，打破了長達50年的出口禁令。
然而隨著國際油價一路下跌，至2014年下半年跌破每桶50美元大關，甚至低于頁巖油氣的開采成本，致使頁巖油氣開采行業(yè)遭受有史以來最嚴重的沖擊。2015年1月，位于德克薩斯州的WBHEnergy公司成為美國本土第一家破產的頁巖油氣開采公司。必和必拓宣布將逐步關閉40%的美國頁巖油井。標準普爾研究顯示，在美國100家中小型頁巖油氣企業(yè)中，有3/4由于高負債面臨破產倒閉的風險。
然而幾個月之后，2015年3月中旬，國際油價強力反彈，累計反彈幅度近30%，頁巖氣需求再次激增。這一階段的波動，給一直處于狂熱狀態(tài)的頁巖油氣產業(yè)帶來巨大的考驗。
這一階段，美國審計署重新梳理審視美國石油政策，關注頁巖油氣產業(yè)的發(fā)展方向，同時關注政府各相關部門如何提升管理和監(jiān)督績效，增強風險管理能力。從整改情況看，土地管理局和被審計的14個州均加強了對油氣資源開發(fā)的監(jiān)管，能源部也對評估和防范貸款風險的有關規(guī)章制度進行了更新和補充。 來源：博燃網
