本報記者 王爾德
實習(xí)記者 馬司原 北京報道
近日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計劃（2014-2020年）》（以下簡稱《行動計劃》），提出了“十三五”中國天然氣發(fā)展的戰(zhàn)略。
根據(jù)《行動計劃》提出的目標(biāo)，到2020年，天然氣在一次能源消費中的比重提高到10%以上。同時，推進(jìn)天然氣價格改革，天然氣井口價格及銷售價格由市場形成，油氣管輸價格由政府定價。重點推進(jìn)油氣管網(wǎng)建設(shè)運營體制改革，明確油氣管網(wǎng)功能定位，逐步建立公平接入、供需導(dǎo)向、可靠靈活的油氣輸送網(wǎng)絡(luò)。
就如何理解《行動計劃》提出的天然氣戰(zhàn)略，21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者專訪了國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所研究員郭焦鋒。郭焦鋒及其團(tuán)隊承擔(dān)了國家能源局委托的《“十三五”大幅提高天然氣比重的途徑及對策措施研究》課題。
2020年天然氣占一次能源消費比重約為12%
《21世紀(jì)》：課題組對2020年中國天然氣的供應(yīng)格局有何預(yù)測？
郭焦鋒：根據(jù)我們的預(yù)測，2020年中國天然氣總供應(yīng)量約為4410億～4960億立方米，比2015年增長約2130億～2530億立方米。其中：國產(chǎn)常規(guī)氣、頁巖氣、煤層氣、煤制甲烷以及進(jìn)口LNG、進(jìn)口管道氣分別占比為43.8%～46.6%、6.0%～6.8%、4.4%～4.5%、11.5%～12.9%、14.6%～15.6%和16.4%～16.9%，進(jìn)口量為1410億～1560億立方米，對外依存度約為33.0%～36.6%。
考慮到以1.1倍市場需求的供應(yīng)量作為保證供給安全的下限，因此2020年中國4410億～4960億立方米的天然氣供應(yīng)量可滿足4000億～4500億立方米的市場需求，將為2020年中國實施天然氣“消費雙倍增”目標(biāo)提供比較充足的資源保障。
所謂2020年天然氣“消費雙倍增”包含兩層意思：其一，2020年天然氣消費量要比2015年翻一番，2015年天然氣消費量在2000億立方米左右，到2020年大概4100億立方米；其二，2020年天然氣在一次能源消費中的比重比2015年翻一番，2015年天然氣在一次能源消費中的比重大概在6%～6.5%，到2020年能夠達(dá)到12%左右。
《21世紀(jì)》：為了實現(xiàn)2020年天然氣“消費雙倍增”的目標(biāo)，有哪些實現(xiàn)路徑？
郭焦鋒：首先，充分利用兩種資源，提前布局，全面挖掘資源供給潛力。2020年，天然氣供應(yīng)能力達(dá)到4500億立方米左右，其中國產(chǎn)氣產(chǎn)量達(dá)3100億立方米左右（常規(guī)天然氣產(chǎn)量2100億立方米左右，頁巖氣產(chǎn)量300億立方米左右，煤層氣產(chǎn)量200億立方米左右，煤制甲烷產(chǎn)量500億立方米左右），進(jìn)口氣量達(dá)1400億立方米左右（進(jìn)口管道氣700億立方米左右，進(jìn)口LNG700億立方米左右），對外依存度約為34%。
其次，充分發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用，基本形成有序競爭的市場格局。2020年，全國天然氣消費量達(dá)4100億立方米左右，其中城市燃?xì)?050億立方米左右（居民生活用氣480億立方米左右，商業(yè)用氣60億立方米左右，交通用氣440億立方米左右），工業(yè)用氣1620億立方米左右，發(fā)電及熱力用氣930億立方米左右，化工用氣500億立方米左右。
再者，精心組織，有序推進(jìn)管道等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。2020年，長輸管網(wǎng)總規(guī)模達(dá)15萬公里（含支線）左右，輸氣能力達(dá)4800億立方米/年左右；儲氣設(shè)施有效調(diào)峰能力為620億立方米左右，其中地下儲氣庫調(diào)峰440億立方米、LNG調(diào)峰180億立方米；LNG接收站投產(chǎn)18座，接收能力達(dá)7440萬噸/年左右；城市配氣系統(tǒng)應(yīng)急能力的天數(shù)達(dá)到7天左右。
天然氣價格改革三步走
《21世紀(jì)》：要實現(xiàn)天然氣占一次能源消費比重達(dá)到12%左右的目標(biāo)，天然氣的價格改革是一個重要推動力。如何解讀《行動計劃》中提出的價格改革思路？
郭焦鋒：天然氣價格改革的根本原則是“放開兩端、監(jiān)管中間”，即放開出廠價（也即“井口價”）和銷售價，由市場去定價；管輸價格由政府單獨定價并加以監(jiān)管。天然氣的價格包括出廠價、管輸價、門站價、城市配氣服務(wù)費、終端用戶價，其中門站價是最核心的環(huán)節(jié)，因為我們往往是依據(jù)它來倒推出廠價，來正推終端用戶價。
在2011年，為了探索反映供求關(guān)系和資源稀缺程度的價格形成機制，國家開始在廣東和廣西兩地啟動由凈回值法形成價格的試點。因此，我們認(rèn)為，天然氣價格改革的核心是以完善“凈回值法”為突破口穩(wěn)步推進(jìn)天然氣價格改革，并建議可以分三步走：
第一階段，2015年至2017年，重點理順價格體系，為天然氣價格改革做好鋪墊。盡快完善凈回值法（將折價系數(shù)K由0.85調(diào)整為0.75-0.70），進(jìn)一步理順天然氣價格水平、天然氣與可再生能源比價關(guān)系；在管輸價格中，科學(xué)合理確定長輸管道、分支管道、省內(nèi)管道、市內(nèi)管道、配氣管道的運輸成本和價格；按照基本經(jīng)濟(jì)規(guī)律，理順居民生活用氣價格與工業(yè)用氣價格倒掛的問題；完善季節(jié)性差價、峰谷差價、可中斷氣價及儲氣價實施辦法；放開天然氣（含LNG）進(jìn)出口權(quán)；改進(jìn)天然氣行業(yè)市場準(zhǔn)入辦法，鼓勵多主體參與非常規(guī)天然氣的勘探開發(fā)；加快清理地方政府亂收費問題（如目前存在的天然氣價格調(diào)節(jié)基金）。
第二階段，在天然氣出廠和進(jìn)口環(huán)節(jié)的競爭格局初步形成之后的2018年至2020年，初步實現(xiàn)市場化。取消對包括各省門站價在內(nèi)的各種氣源價格的管制，由市場決定價格，這意味著產(chǎn)業(yè)鏈兩端的天然氣價格已經(jīng)放開；組建資產(chǎn)財務(wù)相對獨立的油氣管網(wǎng)公司，由政府對天然氣管輸價格進(jìn)行單獨定價，并完善對輸氣管道、儲氣等設(shè)施收費的管制，實現(xiàn)公開準(zhǔn)入及有效監(jiān)管。
第三階段，2021年至2023年，基本完成市場化。將油氣管網(wǎng)公司組建成獨立的油氣管網(wǎng)公司，考慮到配氣管網(wǎng)直接影響到居民的用氣安全乃至生命財產(chǎn)安全，因此配氣管網(wǎng)仍需政府確定配氣成本、費用并嚴(yán)加監(jiān)管，但其他包括長輸管道、分支管道、省內(nèi)管道等輸氣管道和儲氣等設(shè)施收費完全市場化；健全管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)督管理體系，基本實現(xiàn)公開、公平、競爭有序的天然氣價格改革目標(biāo)。
管網(wǎng)業(yè)務(wù)分離順序：財務(wù)、法律、產(chǎn)權(quán)
《21世紀(jì)》：《行動計劃》也提出要重點推進(jìn)油氣管網(wǎng)建設(shè)運營體制改革，明確油氣管網(wǎng)功能定位，逐步建立公平接入、供需導(dǎo)向、可靠靈活的油氣輸送網(wǎng)絡(luò)。對此，您有何建議？
郭焦鋒：我們建議，應(yīng)加快建立完善管網(wǎng)運營和服務(wù)環(huán)節(jié)的市場準(zhǔn)入政策，對運營資格實行準(zhǔn)入制度，確保運營主體承擔(dān)責(zé)任的能力，將具有獨立法人資格、實行獨立核算作為運營主體的基本條件。
油氣管網(wǎng)業(yè)務(wù)的分離主要有三種方式：財務(wù)分離，即要求企業(yè)必須將其提供基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)業(yè)務(wù)與其他業(yè)務(wù)分開管理，財務(wù)上單獨進(jìn)行會計核算，不允許進(jìn)行交叉補貼，但法律上仍屬于同一家企業(yè)；法律分離，即將提供基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)業(yè)務(wù)在資產(chǎn)、財務(wù)、人員等方面均實現(xiàn)法律上的分離，但產(chǎn)權(quán)仍屬于同一家控股企業(yè)；產(chǎn)權(quán)分離，即將提供基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)業(yè)務(wù)從一體化集團(tuán)公司中剝離出來，完全成為獨立的僅經(jīng)營管輸業(yè)務(wù)的企業(yè)法人。我們建議，在分離方式上可先由財務(wù)分離，然后法律分離，逐步過渡到產(chǎn)權(quán)分離，最終形成多家獨立的油氣管網(wǎng)公司。
鑒于中國天然氣行業(yè)的實際情況，提供基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)業(yè)務(wù)的分離可考慮先由較易改革的長輸管網(wǎng)和LNG接收站開始。在推進(jìn)范圍上，可先在氣源多元化和市場競爭格局已基本形成，且輸氣管網(wǎng)密度較高的東部地區(qū)試點，然后在全國范圍內(nèi)推廣。同時，探索將儲氣服務(wù)與輸配氣管網(wǎng)的財務(wù)和法律分離，并鼓勵各類資本參與儲氣庫建設(shè)，允許獨立的儲氣商參與天然氣市場并通過市場的峰谷價格賺取利潤。
具體來說，首先是輸氣和LNG接收站環(huán)節(jié)。逐步推行長輸管網(wǎng)和LNG接收站的“第三方準(zhǔn)入”以及許可證管理制度，即允許任何有資質(zhì)經(jīng)營天然氣業(yè)務(wù)的企業(yè)與管網(wǎng)和LNG接收站經(jīng)營者簽訂運輸或代儲合同。即只要輸配系統(tǒng)有閑置的運輸能力，運輸管網(wǎng)和LNG接收站經(jīng)營者就必須向任何有要求的天然氣供應(yīng)商或用戶提供服務(wù)，在公平費率基礎(chǔ)上提供無歧視準(zhǔn)入。在主干管網(wǎng)內(nèi)，所有氣源接入點及終端市場連接點之間都應(yīng)互聯(lián)互通，不存在阻礙天然氣商品流通的障礙。在操作順序上，可以視基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展?fàn)顩r以及服務(wù)和銷售業(yè)務(wù)的分離程度，逐步采取協(xié)商和強制的第三方準(zhǔn)入。同時，逐步分級別（以年度天然氣消費量為依據(jù)）放開大用戶直接選擇自己的天然氣供應(yīng)商，大用戶主要包括：城市燃?xì)馄髽I(yè)、20萬kw級電站和冷熱電聯(lián)供能源站、大型工業(yè)企業(yè)（包括作為原料和燃料）、LNG/CNG燃料供應(yīng)商。
其次是儲氣和城市配氣環(huán)節(jié)。逐步引入對不同消費規(guī)模用戶的第三方準(zhǔn)入機制，先從年消費量較大的非居民用戶做起，列出時間表并設(shè)定年消費規(guī)模，按照時間表和執(zhí)行情況，規(guī)定不同年消費規(guī)模的非居民用戶可自主選擇供氣商，或者完全繞開城市配氣管網(wǎng)，或者城市配氣管網(wǎng)僅承擔(dān)政府監(jiān)管價格下的配氣服務(wù)。
實習(xí)記者 馬司原 北京報道
近日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計劃（2014-2020年）》（以下簡稱《行動計劃》），提出了“十三五”中國天然氣發(fā)展的戰(zhàn)略。
根據(jù)《行動計劃》提出的目標(biāo)，到2020年，天然氣在一次能源消費中的比重提高到10%以上。同時，推進(jìn)天然氣價格改革，天然氣井口價格及銷售價格由市場形成，油氣管輸價格由政府定價。重點推進(jìn)油氣管網(wǎng)建設(shè)運營體制改革，明確油氣管網(wǎng)功能定位，逐步建立公平接入、供需導(dǎo)向、可靠靈活的油氣輸送網(wǎng)絡(luò)。
就如何理解《行動計劃》提出的天然氣戰(zhàn)略，21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者專訪了國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所研究員郭焦鋒。郭焦鋒及其團(tuán)隊承擔(dān)了國家能源局委托的《“十三五”大幅提高天然氣比重的途徑及對策措施研究》課題。
2020年天然氣占一次能源消費比重約為12%
《21世紀(jì)》：課題組對2020年中國天然氣的供應(yīng)格局有何預(yù)測？
郭焦鋒：根據(jù)我們的預(yù)測，2020年中國天然氣總供應(yīng)量約為4410億～4960億立方米，比2015年增長約2130億～2530億立方米。其中：國產(chǎn)常規(guī)氣、頁巖氣、煤層氣、煤制甲烷以及進(jìn)口LNG、進(jìn)口管道氣分別占比為43.8%～46.6%、6.0%～6.8%、4.4%～4.5%、11.5%～12.9%、14.6%～15.6%和16.4%～16.9%，進(jìn)口量為1410億～1560億立方米，對外依存度約為33.0%～36.6%。
考慮到以1.1倍市場需求的供應(yīng)量作為保證供給安全的下限，因此2020年中國4410億～4960億立方米的天然氣供應(yīng)量可滿足4000億～4500億立方米的市場需求，將為2020年中國實施天然氣“消費雙倍增”目標(biāo)提供比較充足的資源保障。
所謂2020年天然氣“消費雙倍增”包含兩層意思：其一，2020年天然氣消費量要比2015年翻一番，2015年天然氣消費量在2000億立方米左右，到2020年大概4100億立方米；其二，2020年天然氣在一次能源消費中的比重比2015年翻一番，2015年天然氣在一次能源消費中的比重大概在6%～6.5%，到2020年能夠達(dá)到12%左右。
《21世紀(jì)》：為了實現(xiàn)2020年天然氣“消費雙倍增”的目標(biāo)，有哪些實現(xiàn)路徑？
郭焦鋒：首先，充分利用兩種資源，提前布局，全面挖掘資源供給潛力。2020年，天然氣供應(yīng)能力達(dá)到4500億立方米左右，其中國產(chǎn)氣產(chǎn)量達(dá)3100億立方米左右（常規(guī)天然氣產(chǎn)量2100億立方米左右，頁巖氣產(chǎn)量300億立方米左右，煤層氣產(chǎn)量200億立方米左右，煤制甲烷產(chǎn)量500億立方米左右），進(jìn)口氣量達(dá)1400億立方米左右（進(jìn)口管道氣700億立方米左右，進(jìn)口LNG700億立方米左右），對外依存度約為34%。
其次，充分發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用，基本形成有序競爭的市場格局。2020年，全國天然氣消費量達(dá)4100億立方米左右，其中城市燃?xì)?050億立方米左右（居民生活用氣480億立方米左右，商業(yè)用氣60億立方米左右，交通用氣440億立方米左右），工業(yè)用氣1620億立方米左右，發(fā)電及熱力用氣930億立方米左右，化工用氣500億立方米左右。
再者，精心組織，有序推進(jìn)管道等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。2020年，長輸管網(wǎng)總規(guī)模達(dá)15萬公里（含支線）左右，輸氣能力達(dá)4800億立方米/年左右；儲氣設(shè)施有效調(diào)峰能力為620億立方米左右，其中地下儲氣庫調(diào)峰440億立方米、LNG調(diào)峰180億立方米；LNG接收站投產(chǎn)18座，接收能力達(dá)7440萬噸/年左右；城市配氣系統(tǒng)應(yīng)急能力的天數(shù)達(dá)到7天左右。
天然氣價格改革三步走
《21世紀(jì)》：要實現(xiàn)天然氣占一次能源消費比重達(dá)到12%左右的目標(biāo)，天然氣的價格改革是一個重要推動力。如何解讀《行動計劃》中提出的價格改革思路？
郭焦鋒：天然氣價格改革的根本原則是“放開兩端、監(jiān)管中間”，即放開出廠價（也即“井口價”）和銷售價，由市場去定價；管輸價格由政府單獨定價并加以監(jiān)管。天然氣的價格包括出廠價、管輸價、門站價、城市配氣服務(wù)費、終端用戶價，其中門站價是最核心的環(huán)節(jié)，因為我們往往是依據(jù)它來倒推出廠價，來正推終端用戶價。
在2011年，為了探索反映供求關(guān)系和資源稀缺程度的價格形成機制，國家開始在廣東和廣西兩地啟動由凈回值法形成價格的試點。因此，我們認(rèn)為，天然氣價格改革的核心是以完善“凈回值法”為突破口穩(wěn)步推進(jìn)天然氣價格改革，并建議可以分三步走：
第一階段，2015年至2017年，重點理順價格體系，為天然氣價格改革做好鋪墊。盡快完善凈回值法（將折價系數(shù)K由0.85調(diào)整為0.75-0.70），進(jìn)一步理順天然氣價格水平、天然氣與可再生能源比價關(guān)系；在管輸價格中，科學(xué)合理確定長輸管道、分支管道、省內(nèi)管道、市內(nèi)管道、配氣管道的運輸成本和價格；按照基本經(jīng)濟(jì)規(guī)律，理順居民生活用氣價格與工業(yè)用氣價格倒掛的問題；完善季節(jié)性差價、峰谷差價、可中斷氣價及儲氣價實施辦法；放開天然氣（含LNG）進(jìn)出口權(quán)；改進(jìn)天然氣行業(yè)市場準(zhǔn)入辦法，鼓勵多主體參與非常規(guī)天然氣的勘探開發(fā)；加快清理地方政府亂收費問題（如目前存在的天然氣價格調(diào)節(jié)基金）。
第二階段，在天然氣出廠和進(jìn)口環(huán)節(jié)的競爭格局初步形成之后的2018年至2020年，初步實現(xiàn)市場化。取消對包括各省門站價在內(nèi)的各種氣源價格的管制，由市場決定價格，這意味著產(chǎn)業(yè)鏈兩端的天然氣價格已經(jīng)放開；組建資產(chǎn)財務(wù)相對獨立的油氣管網(wǎng)公司，由政府對天然氣管輸價格進(jìn)行單獨定價，并完善對輸氣管道、儲氣等設(shè)施收費的管制，實現(xiàn)公開準(zhǔn)入及有效監(jiān)管。
第三階段，2021年至2023年，基本完成市場化。將油氣管網(wǎng)公司組建成獨立的油氣管網(wǎng)公司，考慮到配氣管網(wǎng)直接影響到居民的用氣安全乃至生命財產(chǎn)安全，因此配氣管網(wǎng)仍需政府確定配氣成本、費用并嚴(yán)加監(jiān)管，但其他包括長輸管道、分支管道、省內(nèi)管道等輸氣管道和儲氣等設(shè)施收費完全市場化；健全管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)督管理體系，基本實現(xiàn)公開、公平、競爭有序的天然氣價格改革目標(biāo)。
管網(wǎng)業(yè)務(wù)分離順序：財務(wù)、法律、產(chǎn)權(quán)
《21世紀(jì)》：《行動計劃》也提出要重點推進(jìn)油氣管網(wǎng)建設(shè)運營體制改革，明確油氣管網(wǎng)功能定位，逐步建立公平接入、供需導(dǎo)向、可靠靈活的油氣輸送網(wǎng)絡(luò)。對此，您有何建議？
郭焦鋒：我們建議，應(yīng)加快建立完善管網(wǎng)運營和服務(wù)環(huán)節(jié)的市場準(zhǔn)入政策，對運營資格實行準(zhǔn)入制度，確保運營主體承擔(dān)責(zé)任的能力，將具有獨立法人資格、實行獨立核算作為運營主體的基本條件。
油氣管網(wǎng)業(yè)務(wù)的分離主要有三種方式：財務(wù)分離，即要求企業(yè)必須將其提供基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)業(yè)務(wù)與其他業(yè)務(wù)分開管理，財務(wù)上單獨進(jìn)行會計核算，不允許進(jìn)行交叉補貼，但法律上仍屬于同一家企業(yè)；法律分離，即將提供基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)業(yè)務(wù)在資產(chǎn)、財務(wù)、人員等方面均實現(xiàn)法律上的分離，但產(chǎn)權(quán)仍屬于同一家控股企業(yè)；產(chǎn)權(quán)分離，即將提供基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)業(yè)務(wù)從一體化集團(tuán)公司中剝離出來，完全成為獨立的僅經(jīng)營管輸業(yè)務(wù)的企業(yè)法人。我們建議，在分離方式上可先由財務(wù)分離，然后法律分離，逐步過渡到產(chǎn)權(quán)分離，最終形成多家獨立的油氣管網(wǎng)公司。
鑒于中國天然氣行業(yè)的實際情況，提供基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)業(yè)務(wù)的分離可考慮先由較易改革的長輸管網(wǎng)和LNG接收站開始。在推進(jìn)范圍上，可先在氣源多元化和市場競爭格局已基本形成，且輸氣管網(wǎng)密度較高的東部地區(qū)試點，然后在全國范圍內(nèi)推廣。同時，探索將儲氣服務(wù)與輸配氣管網(wǎng)的財務(wù)和法律分離，并鼓勵各類資本參與儲氣庫建設(shè)，允許獨立的儲氣商參與天然氣市場并通過市場的峰谷價格賺取利潤。
具體來說，首先是輸氣和LNG接收站環(huán)節(jié)。逐步推行長輸管網(wǎng)和LNG接收站的“第三方準(zhǔn)入”以及許可證管理制度，即允許任何有資質(zhì)經(jīng)營天然氣業(yè)務(wù)的企業(yè)與管網(wǎng)和LNG接收站經(jīng)營者簽訂運輸或代儲合同。即只要輸配系統(tǒng)有閑置的運輸能力，運輸管網(wǎng)和LNG接收站經(jīng)營者就必須向任何有要求的天然氣供應(yīng)商或用戶提供服務(wù)，在公平費率基礎(chǔ)上提供無歧視準(zhǔn)入。在主干管網(wǎng)內(nèi)，所有氣源接入點及終端市場連接點之間都應(yīng)互聯(lián)互通，不存在阻礙天然氣商品流通的障礙。在操作順序上，可以視基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展?fàn)顩r以及服務(wù)和銷售業(yè)務(wù)的分離程度，逐步采取協(xié)商和強制的第三方準(zhǔn)入。同時，逐步分級別（以年度天然氣消費量為依據(jù)）放開大用戶直接選擇自己的天然氣供應(yīng)商，大用戶主要包括：城市燃?xì)馄髽I(yè)、20萬kw級電站和冷熱電聯(lián)供能源站、大型工業(yè)企業(yè)（包括作為原料和燃料）、LNG/CNG燃料供應(yīng)商。
其次是儲氣和城市配氣環(huán)節(jié)。逐步引入對不同消費規(guī)模用戶的第三方準(zhǔn)入機制，先從年消費量較大的非居民用戶做起，列出時間表并設(shè)定年消費規(guī)模，按照時間表和執(zhí)行情況，規(guī)定不同年消費規(guī)模的非居民用戶可自主選擇供氣商，或者完全繞開城市配氣管網(wǎng)，或者城市配氣管網(wǎng)僅承擔(dān)政府監(jiān)管價格下的配氣服務(wù)。
