“天然氣是最清潔的化石能源。加快天然氣發(fā)展，是優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、治理大氣污染的關(guān)鍵措施。” 國務(wù)院發(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)部研究員王金照對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道分析，改革是增加天然氣供應(yīng)的根本動(dòng)力，在產(chǎn)業(yè)鏈上游和下游的放開之外，處于產(chǎn)業(yè)鏈中游的管網(wǎng)體制改革應(yīng)是天然氣產(chǎn)業(yè)改革的重點(diǎn)。
目前，中國天然氣長輸管線主要由三大石油公司擁有，中石油占比為85%，中石化[微博]為8%，中海油為5%，其他公司占比為2%。管輸業(yè)務(wù)和生產(chǎn)、銷售業(yè)務(wù)在三大公司內(nèi)部實(shí)行一體化經(jīng)營，極少對其他公司開放。
王金照就該領(lǐng)域的改革有過專門研究，并參與相關(guān)報(bào)告寫作。他認(rèn)為，在對比各國采用的三種天然氣管網(wǎng)管理體制的模式的利弊之后，建議我國相關(guān)改革可以參照美國的模式，建立管道獨(dú)立、多家經(jīng)營、公平接入的競爭性管網(wǎng)體制。
三種管理模式比較
《21世紀(jì)》：目前，國際上關(guān)于天然氣管網(wǎng)管理體制主要存在哪幾種模式？這些模式各有哪些利弊？
王金照：目前，天然氣管網(wǎng)的管理體制主要有三種模式。第一種為上下游一體化、獨(dú)家壟斷經(jīng)營模式。該模式以改革前的法國天然氣產(chǎn)業(yè)組織模式最為典型，法國燃?xì)饧瘓F(tuán)基本壟斷了法國天然氣的生產(chǎn)、輸氣、配氣和銷售，市場份額超過90%。該模式的優(yōu)點(diǎn)是便于上下游協(xié)調(diào)和統(tǒng)一規(guī)劃，其弱點(diǎn)是生產(chǎn)、輸氣、配氣和銷售等各個(gè)環(huán)節(jié)效率低下，成本居高不下。法國工業(yè)和民用天然氣價(jià)格都是美國的2倍左右，并且與美國近年來天然氣價(jià)格持續(xù)下降不同，法國的天然氣價(jià)格不斷上升，還導(dǎo)致政府和民眾形成尖銳對抗。近些年來，迫于現(xiàn)實(shí)壓力和歐盟統(tǒng)一市場建設(shè)的要求，法國對天然氣產(chǎn)業(yè)進(jìn)行了改革，法國燃?xì)饧瘓F(tuán)改為母公司，輸氣公司、配氣公司、儲(chǔ)氣公司、LNG接收公司成為獨(dú)立法人，獨(dú)立運(yùn)營。通過改革，法國天然氣競爭性市場初步形成，行業(yè)效率得到提升。
第二種為管道獨(dú)立、管網(wǎng)獨(dú)家經(jīng)營模式。該模式以英國最為典型，英國輸氣公司負(fù)責(zé)全國天然氣干線管道的管理和運(yùn)營，配氣管網(wǎng)則分別由5家公司各自管理和運(yùn)營，儲(chǔ)氣庫由其他公司來管理運(yùn)營。該模式的優(yōu)勢在于將天然氣輸送與生產(chǎn)和銷售分開，鼓勵(lì)了生產(chǎn)商之間、零售商之間的相互競爭，提高了運(yùn)行效率。該模式的缺點(diǎn)是，由于管網(wǎng)獨(dú)家經(jīng)營，存在明顯的信息不對稱，公平準(zhǔn)入執(zhí)行難度大，成本難以監(jiān)督。
第三種為管道獨(dú)立、多家經(jīng)營、公平接入的競爭性管網(wǎng)模式。該模式以美國最為典型。管道業(yè)務(wù)與生產(chǎn)、配氣、銷售業(yè)務(wù)分開，并向第三方公平提供輸送和儲(chǔ)運(yùn)服務(wù)。同時(shí)，管道輸送也形成了多家經(jīng)營、相互競爭的局面，2011年美國6300 家天然氣生產(chǎn)商，通過160 家管道公司，為1200 多家配氣公司供應(yīng)天然氣。該模式的優(yōu)點(diǎn)是：上下游企業(yè)可以選擇不同的管道運(yùn)營商，有利于實(shí)現(xiàn)公平接入；不同區(qū)域天然氣價(jià)差驅(qū)動(dòng)私有企業(yè)進(jìn)行大量的基礎(chǔ)設(shè)施投資，有利于加快管道基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大部分美國長輸管道投資是在市場開放情況下完成；競爭的引入顯示了真實(shí)運(yùn)營成本，也降低了信息不對稱的程度和成本監(jiān)管的難度。
《21世紀(jì)》：在第三種模式下，是否存在重復(fù)建設(shè)、難以互聯(lián)互通以及供氣安全如何保障的問題？
王金照：對于重復(fù)建設(shè)，競爭性運(yùn)營商在建設(shè)管道時(shí)必然會(huì)考慮成本和收益，只有當(dāng)收益大于成本時(shí)，該管道才會(huì)被建造出來。短期來看，可能存在一定的過剩，但從長期和動(dòng)態(tài)角度來看，是有效率的，美國的天然氣管網(wǎng)系統(tǒng)是非常便捷和高效的。另外，政府部門和監(jiān)管機(jī)構(gòu)也可以通過管網(wǎng)規(guī)劃引導(dǎo)運(yùn)營商進(jìn)入更有效率的管道建設(shè)中，從而減少重復(fù)建設(shè)和過度投資。對于互聯(lián)互通，可以通過監(jiān)管并將聯(lián)絡(luò)線建設(shè)費(fèi)用攤?cè)胩烊粴夤茌攦r(jià)格得以實(shí)現(xiàn)。對于供氣安全，與電力系統(tǒng)需要瞬時(shí)平衡不同，天然氣可以大規(guī)模存儲(chǔ)，通過規(guī)劃引導(dǎo)和價(jià)格調(diào)節(jié)，美國建設(shè)了超過1200億方的儲(chǔ)氣設(shè)施，占美國天然氣消費(fèi)量的18%，為多家經(jīng)營下的管網(wǎng)可靠運(yùn)行提供了堅(jiān)實(shí)保障。
改革的目標(biāo)模式
《21世紀(jì)》：您認(rèn)為，我國的天然氣管網(wǎng)體制改革應(yīng)該采取哪種目標(biāo)模式？
王金照： 從現(xiàn)狀看，已經(jīng)形成多家企業(yè)擁有長輸管道的局面，大拆大并難度很大。目前中石油、中石化、中海油都擁有自己的管線，且上下游一體化經(jīng)營。要將各家管網(wǎng)剝離出來整合成一張網(wǎng)是非常困難的，特別考慮到這些管網(wǎng)多是海外上市公司的資產(chǎn)，資產(chǎn)剝離難度巨大且代價(jià)不菲。
從發(fā)展看，中國天然氣需求量巨大且快速增長，天然氣管輸業(yè)務(wù)是可以引入競爭的。從產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)上看，天然氣生產(chǎn)和銷售是競爭性業(yè)務(wù)，配氣業(yè)務(wù)特別是城市配氣在區(qū)域上是壟斷的。天然氣管輸業(yè)務(wù)是否屬于壟斷業(yè)務(wù)取決于市場規(guī)模，對于英國和法國而言，人口及用氣量和中國的一個(gè)發(fā)達(dá)省份相當(dāng)，市場規(guī)模有限，天然氣輸氣網(wǎng)具有自然壟斷的特征，一張網(wǎng)的獨(dú)家壟斷模式是合理的，但在中國并不是最優(yōu)的模式。中國天然氣需求量巨大且快速增長，2012年中國天然氣消費(fèi)量達(dá)到1471億方，預(yù)計(jì)2020年增長到4000億方，2030年將達(dá)到6000億方。西氣東輸將從目前的2條管線發(fā)展到6條管線，陜京線要發(fā)展到4條，沿海多個(gè)LNG接收站，完全能夠引入平行線競爭乃至多網(wǎng)競爭。
從政府監(jiān)管上看，多家經(jīng)營的競爭性管網(wǎng)更容易監(jiān)管。中國目前沒有專門的天然氣管網(wǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，相應(yīng)的法律法規(guī)建設(shè)也滯后。進(jìn)一步講，即使法律政策明確，考慮到中國的實(shí)際情況，在法律政策實(shí)際執(zhí)行過程中，各方的博弈能力也是政策法規(guī)能否執(zhí)行到位的關(guān)鍵因素。監(jiān)管機(jī)構(gòu)面對多家管網(wǎng)企業(yè)，與面對獨(dú)家管網(wǎng)企業(yè)相比，有更強(qiáng)的博弈能力和信息獲取能力，更容易將監(jiān)管措施落到實(shí)處。電力領(lǐng)域中一家獨(dú)大、難于監(jiān)管的局面不要在天然氣產(chǎn)業(yè)重演。
因此，我認(rèn)為，管道獨(dú)立、多家經(jīng)營、公平接入的競爭性管網(wǎng)模式適合中國的國情和發(fā)展需要，并且可以在現(xiàn)有基礎(chǔ)上通過增量改革得以實(shí)現(xiàn)，不需要大拆大并，應(yīng)成為我國天然氣管網(wǎng)改革的目標(biāo)模式。
可引入多元投資主體
《21世紀(jì)》：具體來說，應(yīng)如何通過改革實(shí)現(xiàn)管道獨(dú)立、多家經(jīng)營？
王金照：首先是，進(jìn)一步加快和擴(kuò)大天然氣上下游業(yè)務(wù)開放。在上游，進(jìn)一步開放頁巖氣勘探開發(fā)、煤制氣和天然氣進(jìn)口業(yè)務(wù)，引入更多市場主體。在下游，理清天然氣管網(wǎng)體制之前，限制或禁止三大石油公司進(jìn)入城市燃?xì)忸I(lǐng)域，避免上下游一體化的壟斷格局進(jìn)一步強(qiáng)化。
第二，改革管網(wǎng)投融資體制，實(shí)現(xiàn)管道產(chǎn)權(quán)獨(dú)立。對于已建管線，可仍由三大石油公司持有，但要從分公司改制為子公司，形成法律意義上獨(dú)立的管道公司。對于新建管線，在西氣東輸、陜氣進(jìn)京、川氣東送、海氣登陸等戰(zhàn)略通道的建設(shè)上，可仍由三大公司牽頭，但要引入多個(gè)投資主體，可鼓勵(lì)三大石油公司聯(lián)合上下游企業(yè)特別是從事天然氣業(yè)務(wù)的民營企業(yè)組成聯(lián)合體進(jìn)行投資、建設(shè)和運(yùn)營。在明確牽頭主體時(shí)，要給予后進(jìn)入者更多機(jī)會(huì)，以逐步改變當(dāng)前管網(wǎng)一家獨(dú)大的局面。對于一般性天然氣管線，只要符合環(huán)保和安全標(biāo)準(zhǔn)，所有企業(yè)均可投資建設(shè)。爭取通過5到10年的改革、發(fā)展和建設(shè)，逐步形成競爭性管網(wǎng)的格局。《21世紀(jì)》：在實(shí)現(xiàn)管道獨(dú)立、多家經(jīng)營之后，如何加強(qiáng)天然氣管輸價(jià)格、公平接入和安全運(yùn)營監(jiān)管？
王金照：制定獨(dú)立的管輸價(jià)格并加強(qiáng)監(jiān)管，特別是要將綜合性天然氣公司的不同業(yè)務(wù)分別記賬，以避免交叉補(bǔ)貼而造成對其他用戶價(jià)格歧視的不正當(dāng)競爭行為。加強(qiáng)城市天然氣配網(wǎng)的成本監(jiān)審，降低城市管網(wǎng)服務(wù)成本和價(jià)格。為加強(qiáng)互聯(lián)互通，應(yīng)將聯(lián)絡(luò)線建設(shè)費(fèi)用攤?cè)胩烊粴廨斉鋬r(jià)格。建立管道接入的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和協(xié)商程序，監(jiān)管部門要加強(qiáng)監(jiān)管并快速處理爭議，將公平接入落到實(shí)處。另外，明確運(yùn)營主體的安全供應(yīng)責(zé)任，對于新建線路，要求營運(yùn)主體同步規(guī)劃建設(shè)儲(chǔ)氣設(shè)施。
